應亞太和平研究基金會邀稿，2020年7月1日
釣魚臺更名及後續發展對日中關係影響
林賢參
國立臺灣師範大學東亞學系副教授
一、
前言
2020年5月8日下午，日本海上保安廳主管釣魚臺群島(日本名稱:尖閣諸島)的第11管區巡視艦，發現有4艘中共海警局公務船進入釣魚臺12海里領海，其中有2艘在釣魚島西南西方12公里海域驅趕在該海域作業的沖繩縣與那國町漁協所屬漁船，經第11管區巡視艦警告後，中共公務船才駛離12海里領海。根據海保廳官網顯示，中共公務船於8~10日連續三天進入領海活動。[1] 對於中共公務船進入釣魚臺領域並驅趕日本漁船一事，日本政府透過外交管道向中方表示嚴重抗議，而中共外交部發言人趙立堅則反駁稱，此事肇因於日本漁船違法進入領海作業所致。
6月2日，日本內閣官房長官菅義偉在例行記者會上，對於中共公務船自4月14日以來，長期停留在釣魚臺鄰接水域內一事，表示極為遺憾，並強調:「沒有穩定的東海，日中關係就沒有真正的改善」。9日，釣魚臺行政劃分所屬石垣島市公所向市議會提出變更釣魚臺登記地址(改名)法案，將現行的「石垣市字登野城」名稱改為「石垣市字登野城尖閣」，經市議會於20日通過變更決議案。對此，中共外交部表明，此舉是對其領土主權的嚴重挑釁，也是非法的、無效的。另一方面，長期停留在釣魚臺鄰接水域內的4艘海警局公務船，也分別於6月8日、22日，進入釣魚臺12海領海執法、宣示主權。以此為契機，釣魚臺主權問題再度成為兩岸與日本三邊爭端的火苗，以及國際社會關注的焦點。
二、
釣魚臺主權爭議的本質
由於包括釣魚臺海域在內的東海蘊藏豐富能源資源，再加上地理位置所具有的戰略價值，導致釣魚臺爭議的背後，具有領土主權寸土不讓的民族主義性，涉及海洋交通線的安全性，以及海洋資源權益爭奪的經濟性。就經濟性而言，釣魚臺海域的廻流漁業資源豐富，向來為蘇澳漁民的傳統漁場，同時也是福建與沖繩漁民的作業漁場。其次，就安全性而言，釣魚臺鄰近中共海空軍由東海進入太平洋通道，距離臺灣與石垣島各約170公里、福建東面約330公里、沖繩本島約410公里，具有地緣戰略的高度價值。
聯合國亞洲暨遠東經濟委員會(ECAFE)於1969年5月公布「艾默利(K.O.
Emery)」報告指出，釣魚臺周邊海域將來可能成為世界性產油地區之一，因而引發兩岸與日本之間的釣魚臺主權爭議，凸顯出爭議的民族主義性與經濟性。中共於1993年成為石油淨進口國後，能源安全成為保障經濟持續發展不可或缺的條件，增強中共爭奪近在咫尺的東海能源之動機。新世紀以降，隨著中共揭櫫發展海權強國旗幟，企圖增強對外投射兵力之後，釣魚臺周邊海域通道安全的重要性即與日俱增。如果中共取得釣魚臺支配權並予以軍事據點化，將讓中共軍事部署往東海推進330公里，不但嚴重威脅臺灣國防安全，也壓縮日本與駐沖繩美軍的防衛空間。同樣地，日本如果將釣魚臺軍事據點化，亦將威脅中共進出太平洋以及東南沿岸各省的安全。
三、
日本強化對釣魚臺列嶼實效支配措施
日本民主黨野田佳彥內閣於2012年9月10日，決定實施釣魚臺列嶼「國有化」措施，導致日中關係陷入建交以來最壞狀態。以此為契機，中共派遣公務船進入釣魚臺海域執法宣示主權，並積極強化海上執法力量。如圖1所示，中共公務船自2012年9月起迄今，常態性進入釣魚臺海域巡航，與日本海保廳巡視艦形成「同存共管」的狀態。根據日方統計，中共海警局公務船於2019年進入釣魚臺鄰接水域累計284天、1021船次，其中包括進入領海35天、114船次。而今年迄今(6月28日)為止，進入釣魚臺鄰接水域累計170天、600船次，其中進入領海12天、44船次。對此狀態，日本政府不敢以實力驅趕中共公務船，只能讓海保廳巡視艦在旁監視，形成雙方公務船相互喊話、要求對方退出領海的局面。
圖1 中共公務船進入釣魚臺周邊海域每月次數統計圖
說明: 1. 紅色粗體線表示每月進入領海次數，藍色細體線為鄰接水域次數。
2. 期間: 2008年12月1日~2020年5月31日。
資料來源: 同註1。
為因應中共挑戰日本對釣魚臺的實效支配，日本於2016年3月完成在海保廳第11管區設置「尖閣警備専従部隊」，配備14艘巡視艦(其中2艘可搭載直升機的大型艦)，海保官兵共計606名。不僅如此，海保廳計劃在「尖閣警備専從部隊」追加部署大型直升機巡視艦，預定在明年完成部署。就整體海洋執法力量而言，日本海保廳目前擁有1000噸級以上巡視艦共67艘，預計在2022年再追加為71艘，但依然遠不如目前中共海警局的145艘。其次，有鑑於中共海空軍頻繁地在日本周邊海域活動，以及常態性地由東海穿越宮古海峽進出太平洋，日本自衛隊依據2013年12月公布的《中期防衛力整備計畫(2014~2018年度)》，在包括釣魚臺在內的西南離島進行如圖2的兵力部署。由於釣魚臺列嶼位於進入宮古海峽旁，具有扼制該水道或掃除水道障礙的軍事價值，更加強化日本確保釣魚臺主權的決心。
圖2 日本西南離島軍力部署狀況
資料來源: 〈図表Ⅲ-1-2-7
南西諸島における主要部隊配備状況〉，防衛省編《令和元年版 防衛白書》，頁280，https://www.mod.go.jp/j/publication/wp/wp2019/pdf/R01030102.pdf。
為強化日本國民對於釣魚臺屬「日本固有領土」、「不存在主權爭議」的認知，爭取國民支持日本政府的主權主張，除了由外務省製作宣傳影片(上傳官網與YouTube)與文獻資料之外，也由內閣府自2013年起，定期透過民意調查的實施，以增強民眾對此議題的認知與關心。由石垣島市議會議員發起成立的「保護尖閣諸島之會」，以及右翼人士組成「日本文化櫻花頻道二千人委員會」等民間團體，則透過製播網路電視宣傳釣魚臺是日本固有領土，並公開募款以強化日本對釣魚臺實效支配。針對此次釣魚臺風波，該等團體於6月25日，在眾議院第二議員會館舉辦釣魚臺海域漁獲品嘗會，以及中共船艦入侵狀況報告記者會，自民黨幹事長代行稻田朋美(前防衛大臣)等11位自民黨眾議員，前內閣府大臣有村治子等7位自民黨參議員，以及6位參眾議員秘書代理出席。在場的國會議員確認，今後將以議員立法方式提出法案，要求政府實施釣魚臺列嶼生態調查，以落實釣魚臺實效支配。除了日本媒體報導之外，主辦單位也透過網路電視播放此次活動。值得注意的是，自民黨政務調查會外交部會於6月4日，針對中共公務船常態性進入釣魚臺領海，並且追趕日本漁船一事通過決議案，由外交部會長中山泰秀眾議員赴首相官邸，將決議文陳交官房長官菅義偉。該決議文批評中共公務船舉動極端危險，要求日本政府充實海保廳裝備與人員，並加強海保廳與自衛隊的任務分工，以強化釣魚臺的警備體制。
為因應中共以武力奪取釣魚臺或其他西南離島，日本除了透過美國確認釣魚臺屬於《日美安保條約》第五條適用範圍以嚇阻之外，陸上自衛隊於2018年3月新設置日本版陸戰隊「水陸機動團」，並且透過與美軍共同訓練，提升奪回被佔領離島的登陸戰力。為此，日本採購美製V-22漁鷹(Osprey)運輸機，並且在距離釣魚臺最近的宮古島、石垣島，部署日製車載型「12式地對艦」飛彈與「03式地對空(改良型)」飛彈；此外，根據日本媒體報導，日本正積極研發高超音速巡弋飛彈(HCM）與超高速滑翔彈(HVGP)，預期在2030年代初服役，以遂行西南離島防禦與奪回作戰。其次，為因應中共可能以偽裝漁民或海上民兵登陸釣魚臺，日本警察廳於今年4月1日，在沖繩縣警察本部新設立「國境離島警察警備隊」(隊員151名)，以對應此種非軍事人員登陸釣魚臺的治安案件。
四、
釣魚臺爭議的影響及其後續可能發展
由前述可知，為因應中共逐步強化釣魚臺「同存共管」新現狀，日本政府企圖從軍事面與執法面以強化實效支配。不過，就在石垣島市議會審議釣魚臺名稱變更法案之際，中共潛艇於6月18~20日，在鹿兒島縣的庵美大島、橫當島周邊的鄰接水域內潛行。對此，日本防衛大臣河野太郎於23日內閣會議結束後的記者會上，以近期釣魚臺情勢為由，不尋常地公開聲稱該潛艇係共軍所有，並且強調:有鑑於中方在東海與南海動作頻頻，再加上對於香港一國兩制的壓力、中印國境流血衝突事件，有必要對中方潛艇值此之際出沒日本近海的意圖詳加分析。
事實上，近期中方在釣魚臺海域的舉動，屬於確保中日「同存共管」現狀或強化其海權發展的一環。針對釣魚臺行政區劃更名一事，中共自然資源部於6月23日公布「我國東海部分海底地理實體標準名稱」，其中包括釣魚臺周邊的三個實體名稱，以彰顯中共的主權主張。或許北京當局認為，更名事件是石垣島地方政府的措施，並非安倍內閣強化實效支配的舉措，因而未進一步採取對抗措施，應該不會影響改善中日關係的政策方向。在釣魚臺爭議上，臺灣處於相對弱勢的一方，日本之所以於2013年簽署《臺日漁業協議》，乃基於當時日中關係緊張，為避免兩岸聯手保釣的權宜之計。如今兩岸關係持續惡化、日中關係處於蜜月期，今後臺灣在釣魚臺議題上勢必被中日雙方邊緣化。
其次，日本對於香港問題的態度，或許影響北京重新思考中日關係發展的方向或步調。在日本提案下，七大工業先進國家(G7)外長會議於6月17日發表共同聲明，針對中共將制訂將損害香港高度自治的香港《國家安全法》，表達「重大懸念」，並要求重新思考、撤案。根據《讀賣新聞》報導，由於約有1,400家日本企業投資香港，日本政府無法置身事外，其對香港問題態度日趨強硬，在北京當局通過該法案方針後的28日，日本外務省召喚中共駐日大使孔鉉佑表達「深切的憂慮」。30日，中共人大常務委員會通過港版國安法，習近平隨即當天簽署生效，日本內閣官房長官菅義偉在例行記者會上，對此表示「遺憾」。而在野的立憲民主黨與日本共產黨也同樣表態批判北京，要求日本政府與國際社會採取相同步調，以確保香港的高度自治。此外，有102名朝野國會議員響應英國等三十餘國議員發起的連署活動，對中共此舉表達「深刻的懸念」。
另一方面，自民黨外交部會與外交調查會於5月29日，召開聯合會議並通過決議，以中共企圖制定港版國安法為由，要求安倍內閣重新檢討習近平訪日一事。事實上，於去(2019)年6月成立的自民黨國會議員聯盟「擁護日本尊嚴與國家利益之會」，曾於去年11月向首相官邸提出建議書，以中共派遣公務船長期侵入釣魚臺周邊海域以及侵犯香港人權為由，表明反對習近平以國賓身分訪日。面對朝野反對習近平訪日的聲浪，官房長官菅義偉於6月28日例行記者會上表示，「將一邊觀察後續狀況的發展，一邊持續日中兩國間的意思溝通」，而《朝日新聞》也引述外務省幹部的話表示，「這個時候才必須要與中國保持意思溝通，將對日本企業的影響減少到最低程度」。由此可知，現階段安倍內閣無意以釣魚臺或香港議題為由，改變與中共持續改善關係的既定政策方向。
五、
結語與政策建議
中日關係因為釣魚臺國有化事件，陷入建交以來最低潮，日相安倍甚至於2014年1月在「世界經濟論壇」上，將當時的中日關係比喻為一戰前的英德關係。不過，由於經濟上的相互需求、以及不希望雙邊關係持續緊繃下去，以及對川普政府的不確定性感到不安，最終促成中日雙方在2017年相互妥協以改善關係。同年5月，以安倍派遣自民黨幹事長二階俊博出席在北京「一帶一路國際高峰論壇」為契機，中日兩國重啟中斷七年餘的高層互訪機制，習近平原訂今年春以國賓身分訪日，即是中日改善關係蜜月期的一環。就現階段而言，並無中日雙方以釣魚臺更名事件為由，變更雙方改善關係的任何跡象。至於香港議題，只要日本在港企業權益不受影響，也不至於對日中關係造成太大衝擊。而中共是否推遲習近平訪日，端視於今後日本國內反對聲浪的強弱而定。如果習近平訪日行程啟動，意味著日本重新評估自身在美中兩國間的位置。
由於中共海空軍常態性穿越宮古海域，赴沖之鳥礁周邊海域或進入南海實施演訓，頻繁地繞行臺灣以熟悉戰場，並且與美國海空軍在西太平洋展示武力活動形成惡性循環，呈現出中共當局所謂的「四海連動」情勢，因而造成釣魚臺議題可能與臺海、美中關係掛勾連動的現象。5月20日，美國白宮公布《美國對中戰略途徑》(U.S. Strategic
Approach to the PRC)，表明將加強與同盟友好國家合作共同因應中共的挑戰。川普政府的對中強硬政策，是否讓安倍內閣近期遊走於美中兩國之間的避險戰略難以為繼，因而限縮日本與中共改善關係的空間，仍有待觀察。有鑑於此，臺灣可以採取以下因應之道:
第一，在堅持釣魚臺主權主張的前提下，透過《臺日漁業協議》框架與「臺日海洋事務合作對話」機制，持續強化與日本的漁業合作，以保障臺灣漁民在傳統漁場作業的權益。其次，有鑑於中共海空軍穿越宮古海峽與巴士海峽的常態化，應該積極深化臺日雙方的海洋安全合作，特別是建構臺日雙邊、臺美日三邊「心照不宣」(tacit)的軍事合作與交流，削弱中共「反介入/區域阻絕」(A2/AD)的戰略部署。
第二，美國對中強硬政策提升臺灣地緣戰略價值的同時，也可能讓臺灣站在美中對抗的第一線之際，臺灣必須做好「避險」(hedging)措施，適時適切地改善兩岸關係，避免臺灣被迫站上火線，卻又成為被交易的對象。在新冠狀肺炎疫情衝擊下，美中經濟大幅衰退，增添川普連任選情告急、習近平領導權威受損等美中各自國內的不穩定因素，升高藉由對外衝突以轉移國內矛盾，或者是雙方在西太平洋相互嚇阻導致擦槍走火的可能性。
第三，審慎分析日美與日中關係的走向，預擬日本持續傾向北京的政策選項。因為，日本一方面歡迎川普政府的對中強硬政策，另一方面則擔憂川普重演1972年的「尼克森震撼」，採取對美中兩面下注的避險措施。同樣地，臺灣也必須警惕安倍效法田中角榮「搶搭開往北京巴士」的手法，持續發展日中關係。川普無預警地宣布裁減駐德美軍，落實德國、法國等北約主要國家對美國的不信任，日本同樣警惕美國日趨內向型的對外政策，是否因此持續改善與中共關係，值得臺灣的關注與警惕。
[1] 5月8日有4艘海警局公務船進入領海，9、10日則分別為2艘。〈中国公船等による尖閣諸島周辺の接続水域内入域及び領海侵入隻数（日毎）〉，海上保安庁，https://www.kaiho.mlit.go.jp/mission/senkaku/senkaku.html。
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