2020/09/30「美中對立下的國際新情勢研析與建議」論壇

活動照片

發表人論文(全文)

邱達生: 疫情下的印太區域經貿新秩序-臺灣的機會與挑戰

印太區域的經貿秩序可能出現典範移轉，兩個主要影響因素分別是：美中貿易戰以及COVID-19疫情。世界衛生組織（WHO）證實COVID-19病毒在2019年已經出現，但是其對國際經濟的衝擊始於2020年。1-2月首先衝擊中國經濟，中國以封城方式因應，由於中國是原料加工與組裝中心，此刻部分產業跨國供應鏈出現「斷鏈危機」。3月起，中國逐步復工，但是此時疫情蔓延至歐美先進國家。各國亦採取封城鎖國方式來控制疫情擴散，致使經濟行為與活動改變，歐美終端需求萎縮。雖然歐美皆在4月起逐步解封，讓一部份的經濟活動恢復；然因疫情依舊嚴峻，社交距離的限制下，經濟景氣復甦力道相當有限。

2020年第一季初的中國封城、管制引發的斷鏈危機，讓在中國經營的外企著手準備將產線移轉至其他地區。美國川普政府指控中國惡意隱匿疫情導致世界經濟受到前所未有的打擊，開始籌劃、進行供應鏈的去中國化，籌組「可信任夥伴聯盟」。美、中兩國在2019年歷經多回合貿易戰，包括關稅戰與科技戰，終於在2020年1月15日洽簽「第一階段協議」。中國承諾將擴大購買美國商品與服務、尊重智財權，並停止強迫技轉及操縱匯率。然而COVID-19疫情導致美、中兩國關係再度緊張、惡化。後疫情時代可能形成美、中各自為核心的經貿區塊對抗之局面；典範移轉在所難免，進而形成新的經貿秩序。對臺灣經濟而言，將會出現新的契機，然而也將伴隨一定程度的困難與挑戰。

COVID-19疫情對國際經濟的衝擊

圖一、全球經濟成長率（%）回顧與預測

資料來源：國際貨幣基金（IMF），2020年6月。

以IMF預測數據來看，COVID-19對全球經濟的衝擊程度已經超過2001年的數位經濟泡沫化，以及2008-2009年的全球金融海嘯。雖然2019年因為美中貿易戰；全球貿易額大幅下滑，導致全球經濟成長僅達2.9%，是為2010年以來的相對低點。然而IMF預期2020年的全球經濟成長相較於基期已然偏低的2019年，恐將出現-4.9%的悲觀數值。

東亞及南亞國家之間的貿易主要是中間財的貿易；印太區域產業供應鏈也是全世界最關鍵的價值供應鏈，所生產的最終財貨主要是為供應歐美市場的所需。然而當疫情擴大衝擊到歐美的終端需求，需求萎縮當然也就影響到供應鏈的運轉動機。此外需求萎縮伴隨而來的是通貨緊縮的隱憂，因為多數國家的物價指數也出現持續的滑落跡象。除了疫情導致需求與物價持續走低之外，國際原油價格的下滑，則是2020年不利經濟景氣復甦的另一個不確定的因素。

圖二、2019-2020年國際布蘭特原油每桶均價比較

 資料來源: 美國能源資訊署2020年8月預測值。

2020年1月，國際布蘭特原油每桶平均價格尚高過2019年1月的名目價格，然而自2020年2月起，一則因為中國停工對原油需求大減，再則因為俄羅斯與石油輸出國家組織（OPEC）對原油減產沒有共識，導致油價出現持續性的走跌。雖然中國復工，且歐美陸續解封，然而原油需求依舊疲弱。根據美國能源資訊署的預測，從2月起至年底，油價與去年同期相比的跌幅顯著且持續。如果原油供過於求現象沒有獲得顯著改善，則因油價下跌導致通貨緊縮的可能性不能排除，加上第二波疫情衝擊蠢蠢欲動；一旦出現全球性的通縮，對國際經濟景氣的衝擊將是雪上加霜。

受到疫情嚴峻的衝擊，無論是基於風險管控因素，或是認為中國不可信任，供應鏈去中國化的現象慢慢發酵。先是南韓的企業由中國出走，將產線移往東南亞生產。接著日本政府打算提撥紓困補助金的一部分協助日本企業從中國出走，美國白宮幕僚也公開表示應該仿效日本做法，協助美國企業離開中國。美國並將拉攏可信賴夥伴，建構新的供應鏈。而中國方面，則希望在疫情後盡快完成「區域全面經濟夥伴協定」（RCEP）談判，並讓協定生效上路。疫情後兩大經貿區塊的對抗，似乎正在加速醞釀成形中。值得注意的是印太區域站在樞紐位置的國家不外乎是印度，然而印度在2019年11月決定退出RCEP，卻在2020年5月與美國洽談建構新的供應鏈夥伴關係，是以美國川普政府的以印太抵制中國戰略已經逐漸成形。

印太區域經貿新秩序

圖三、美國從中、台進口年增率比較

資料來源：United States Census Bureau；註：2020*：1-6月。

美中貿易戰引發美中經貿對抗與脫鉤概念，例如2019年美國從中國進口總值，相較於前一年減少16.24%；然而同年美國從臺灣進口年增率則達18.63%。COVID-19疫情衝擊下，2020上半年，美國從中國進口總值，相較於2019年同期減少17.13%；同一期間美國從臺灣進口年增率達6.45%。

2020年1月15日，美中洽簽第一階段協議前後，美、中似乎達成共識，對抗與脫鉤概念一度淡化。然而疫情衝擊促使相關概念再度浮上檯面。美中貿易戰的結果是中國產品在美國的市占率大幅下滑，且於2019年中國從原先的第一掉至美國第三大貿易夥伴。貿易戰打得最猛烈的2019年，美國的消費者物價指數年增率全年平均為1.8%，仍然低於聯準會（Fed）設定的2.0%目標。證實中國的進口品並非無可取代，所以未如部分市場預期關稅戰加徵的關稅由美國消費者買單，造成美國的輸入型通貨膨脹。

美中第一階段協議的重點是，中國必須在2020-2021年擴大採購美國的工業產品、農產品、能源與服務項目。2020年需增加採購767億美元，而2021年則需增加採購1,233億美元。亦即中國須以貿易戰發生前的2017年對美進口總額為基礎，額外採購2,000億美元的美國產品。如此看來，美中第一階段協議對中國並非是公平的協議，然而中國卻願意妥協的原因，不外是貿易戰已經嚴重衝擊到中國的經濟增長與就業。

疫情衝擊中國經濟，也影響到中國的購買力，因此落實第一階段協議承諾可能性降低，例如：中國於2020年需以2017年為基準再增加採購767億美元，總採購金額為2,021億美元，然2020年上半年僅採購495億美元，未達半數。中國無力履行第一階段協議，恐加深美國對中國的不信任感。此外美方控訴中方刻意隱匿疫情，導致全球經濟受到嚴重傷害，認為中國是不可信任的供應鏈夥伴，因此加強供應鏈去中國化的規劃。2020年5月，美國國務卿龐貝奧公開表示：已經與美國的盟友包括澳洲、紐西蘭、日本、南韓、印度、越南進行洽談，計畫組成一個去中化的可信賴夥伴聯盟，名稱為「經濟繁榮網絡」(Economic Prosperity Network, EPN)，合作的領域將涵蓋數位經濟、能源、基礎建設、研究、貿易、教育等等面向。

美國川普總統表示：積極推動美國企業移出中國，而鼓勵出走美國企業的首選是回到美國，另一個選項則是讓這些企業移至可信賴夥伴聯盟國家。川普的聲明與其在上任以來的「美國優先」、注重雙邊的作為大相逕庭。足見在去中國化的過程，川普政府因為需要多邊合作，所以可能再次主導多邊。此外供應鏈的建置與運作，的確需要多邊自由貿易協定支持，特別是自貿協定下的「原產地規定」原則。因其有助於供應鏈成員國之間的生產分工與中間財、零組件貿易，因此未來EPN發展成為一個多邊自由貿易協定的可能性不能排除。如果EPN成形上路，其經濟規模以其成員2020年GDP總值換算，可高達33兆美元。也就是大於RCEP的26兆美元，更大於「跨太平洋夥伴全面進步協定」（CPTPP）的11兆美元的經濟規模。

表一、EPN、CPTPP、RCEP經濟規模暨成員比較

	EPN	CPTPP	RCEP
經濟規模	US$ 33兆	US$ 26兆	US$ 33兆
成員	美國、澳洲、紐西蘭、日本、南韓、印度、越南	澳洲、紐西蘭、日本、越南、加拿大、墨西哥、祕魯、新加坡、馬來西亞、智利、汶萊	中國、日本、南韓、紐西蘭、澳洲、東協10國

然而除了推動EPN成為一個多邊自由貿易協定之外，美國的另一個可能選項就是回去主導CPTPP。CPTPP雖然已經完成談判上路，但是主導國日本多次希望美國考慮回歸這個協定，更在談判完成前將美國過去主導TPP而堅持的相關項目凍結，一旦美國重新加入就會解凍。因為CPTPP少了一個主要的需求市場，其他成員多屬於供給方；少了需求，亦即供應鏈運轉的經濟動機銳減。再者美國在對中國啟動科技戰之時，曾經多次透過「五眼聯盟」機制聯手制中。英國脫歐之際，已經明確表達希望未來加入CPTPP的意願。如此一來，五眼聯盟只剩美國不在CPTPP之中。因此美國回歸並主導CPTPP，也是合乎其牽制中國的立場與目的。

圖四、美國1992-2020經濟成長率暨失業率（%）

資料來源：IMF，2020年6月。

美國大選將於2020年11月3日舉行，川普總統的連任之路將面臨民主黨候選人拜登挑戰。川普之前的前三任美國總統：柯林頓、小布希、歐巴馬都是連任成功、做滿八年。美國主要經濟數據在三人競選連任的1996、2004、2012年有兩個共同特點：GDP處於成長階段、失業率處於下滑階段。然而川普競選連任的2020年，卻因為疫情影響，GDP大幅萎縮、失業率顯著攀升。因此若從經濟表現來看，川普想要順利連任的挑戰很高。

如果民主黨的拜登當選，拜登不會如川普般偏重雙邊，所以會加強多邊運作。民主黨傾向國際主義，會聯合有共同目標的盟友；較可能以結盟方式圍堵中國。拜登當選後，日本可能解凍美國退出TPP時的相關條款，以吸引美國回歸。當年歐巴馬主導TPP談判時，拜登即擔任其副總統，未來由拜登主導CPTPP、制訂亞太貿易規則，合乎民主黨多邊信念。

北京當然相當清楚局勢發展的不利，加上美國雖然在貿易關稅戰暫時與中方達成協議，但是在科技戰並未鬆手，依然全力壓制中國稱霸5G發展的企圖。因此中國在高科技發展上，勢必積極推動產業技術去美國化。而在多邊經貿關係上，則在疫情期間仍然積極推動與RCEP成員國的遠距視訊談判，期待在2020年年底前讓RCEP生效上路。然而RCEP之中，包括積極協助企業脫離中國的日本、南韓，也包括在美中科技戰中選擇支援美國的澳洲、紐西蘭。因此後疫情時代，中國最大的挑戰是鞏固其多邊經貿關係，避免被美國主導的供應鏈去中化所排擠，而其中最為關鍵項目則是重新建立各國對它的信心。

如果未來是美國回歸主導的CPTPP對上RCEP，雖有對峙態勢，但會比較「和諧」。因為成員有重複；紐、澳、日、汶、馬、星、越等諸國，在經貿利益考量下，不易選邊站，所以不太可能形成兩大貿易區塊的完全對抗與脫鉤態勢。

臺灣的機會與挑戰

表二、2020年主要國家出口年增率

國別	臺灣	中國	韓國	日本	美國	德國	英國	法國
期間	1-8月	1-8月	1-8月	1-8月	1-7月	1-7月	1-7月	1-7月
年增率	1.5%	-2.3%	-10.6%	-14.6%	-16.3%	-14.6%	-14.9%	-22.0%

資料來源：經濟部統計處。

COVID-19疫情下，區域各國經濟受到嚴重衝擊。然而臺灣經濟因為防疫超前佈署，算是贏在起跑點。以2020年1-8月出口成長年增率而言，中國為-2.3%，其他主要國家如韓國、日本、美國及歐洲諸國都是兩位數的負成長，而臺灣出口則達到1.5%的成長。過去由於兩岸供應鏈關係緊密，因此當中國經貿出現衰退，臺灣很難倖免。然而2019年的美中貿易戰與2020年的疫情衝擊，臺灣經濟成長不降反升。主要原因是臺灣仍然是出口外貿導向經濟體，然而2019與2020年臺灣多了一項有利引擎，亦即固定投資。為了避開2019年的美國關稅障礙，以及中國在2020年第一季的產能停擺，在陸經營台商配合政府歡迎台商回流政策，順勢將產線移回國內。

然而投資最終的目的仍為出口，因此雖有短多，還應針對疫情後的國際經貿秩序變遷進行積極布局，也要鞏固臺灣的多邊經貿關係。加入EPN，臺灣是有機會的，因為EPN成員國與美國國防部在2019年發布的印太戰略報告相仿，而64頁的報告中提到臺灣多達30次。且以其成員來看，日、韓是美國高科技供應鏈夥伴；紐、澳農牧業發達，且澳洲礦產豐富；印度、越南具備人口紅利，而臺灣加入的利基則在擁有半導體晶圓製造與封裝測試的先進技術，此外也具備高度競爭力的中小企業。所以EPN納入臺灣，一則讓EPN的高科技供應鏈更加完整，再則可以補足中小企業在EPN供應鏈的彈性與靈活度。然而如果川普敗選、拜登當選，則美國不見得會持續EPN佈局。

而在CPTPP方面，該協定的主導國家無論是過去的美國跟現在的日本，都是屬於重視多邊規範的先進國家。因此加入CPTPP的前提是必須符合WTO不歧視原則：在對外關係上須對來自所有會員之貨品給予同等最優惠待遇之「最惠國待遇」；在對內關係上則須對自會員進口之貨品給予與本國貨品同等待遇之「國民待遇」。萬一臺灣短期內仍無法加入CPTPP，趁機推動洽簽美台FTA也很重要。如果美國未來重返CPTPP之後，美台FTA當可成為臺灣加入的擔保。

但是挑戰是臺灣2019年對美商品貿易順差230億美元，2020年上半年雖然在疫情衝擊下，臺灣對美貿易順差也達125億美元。此外美國對進口品課徵平均關稅3.4%；臺灣則是6.4%。美國農產品關稅5.3%；臺灣對進口農產品課徵平均15.9%關稅加上管制美豬美牛進口等非關稅貿易障礙，所以這些問題不解決，台美很難進一步談自由貿易協定；美國貿易代表署也很難建立其國內共識，來跟臺灣談進一步協定。總統蔡英文於8月28日宣布將自2021年起鬆綁瘦肉精美豬、30月齡以上美牛進口，當有助於美國啟動經貿談判前之內部共識建立。

至於RCEP，RCEP規定加入談判的成員國必須具備「東協自貿協定夥伴」（AFP）或「外部經濟夥伴」（EEP）的身份。AFP是指與東協簽署「東協加一自由貿易協定」的中、日、韓、紐、澳、印度；而EEP則是意味與東協具有緊密經貿合作關係的國家。臺灣爭取加入RCEP方面，可以盤點台星FTA、台紐FTA與新南向政策執行以來的成效，一則爭取與東協談判取得AFP身份；或是以台星FTA、台紐FTA與新南向成果來申請EEP身份，以加入第二輪新成員談判。再者APEC目前正積極規劃、討論「後2020願景」，身為APEC正式成員的我國可以藉此呼籲RCEP應致力於強化東亞供應鏈運作，不刻意排除請應歡迎所有APEC成員加入亞太多邊自由貿易協定，落實後2020進一步區域整合的宏大願景。惟印度退出RCEP之後，RCEP表面是以東協為核心，但是中國的影響力仍然存在；臺灣加入RCEP的挑戰很高。

2000年之後，印太地區的經濟整合以FTA方式呈現，多如雨後春筍。而臺灣始終無法有效擴大FTA的覆蓋率，導致資源往沒有關稅壁壘的高科技產業靠攏，或以生產可以退稅的中間財零組件為主，長期下來壓縮了傳統產業的發展機會與發展品牌、生產消費財的空間。疫情衝擊下的印太經濟秩序雖然將發生典範移轉，但是我國參與區域經濟整合的挑戰仍然很大；建議視情況鎖定加入EPN或CPTPP，亦不輕言放棄RCEP。

二、李淳:以軟實力連結新南向及印太戰略--以醫衛新南向政策為例-

新南向政策與軟實力連結

2016年蔡總統上任後，將「新南向政策」列為最重要的政策計畫之一。若依據「新南向政策政策綱領」（以下簡稱綱領）所揭露的目標及意涵[1]，新南向政策將「透過更廣泛之互動模式，與新南向夥伴創造互利共贏的新合作模式，以期在本區域中扮演創新者、分享者及服務者的積極角色。」其中特別在新南向目標部分，綱領指出新南向政策將促進台灣與新南向國家在經貿、科技、文化等多層面的互動，進而建立「經濟共同體意識」。

過去李登輝、陳水扁總統時代，台灣不乏南向政策，且均係以降低兩岸經貿互動，開拓新市場及新投資為核心內涵[2]。確實台灣近年來與東南亞之貿易與投資關係持續增溫。從2010 年開始，馬、星、印、泰、菲、越等六個主要東協國家早已取代美國，成為我國第二大出口市場（僅次於中國加上香港），且重要性持續增加，至於投資也是持續成長（表1）。然而在同一時間內，兩岸經貿互動的增長率遠超過與東協的互動。以貿易為例，我國對中國（含香港）出口比重於1990年時為14%，2006年攀升至38%，2011年更接近41%。投資亦然：1991赴中國大陸投資佔我整體對外投資金額比例15.6%，扁政府時代為66%，2012年則高達73%。

簡言之，南向政策是台灣歷任政府持續推動的政策，因而本次新南向政策並非一個全新的概念及方向，而是重新規劃推動重點及優先順序。其中有鑒於過去以促進經貿為重的「南向政策」並無法對抗市場需求及供應的力量，因而本次新南向政策不再凸顯經貿的重要性，改以多層次互動為主，但不排除增進經貿利益，為其特徵之一。

在此背景下，前述新南向「綱領」所提出之四大連結策略第一項，即為「軟實力連結」，有意藉此彰顯本次新南向之不同。所謂軟實力（soft power），若依據Nye (2004)之定義，係指在國際關係架構下一國在經濟、軍事等硬實力外的第三方面實力，足以「藉此吸引與說服他國服從本國目標，從而獲取本國所設定目標的能力」。在內涵上，軟實力包含文化、價值觀、意識形態、塑造國際規則和決定政治議題等方面的影響力。[3]由此定義觀察新南向政策之「軟實力連結」，其指出未來將運用台灣在「醫療、教育、科技發展、農業」等領域經驗，推動與新南向國家之合作，確實是一種利用在台灣經濟與社會治理結構下所創造出的成功經驗，藉由合作分享之作法，展現實力、說服他國接受我國為本區域重要「經濟共同體」目標之軟實力策略。2020年新冠肺炎全球疫情嚴重，但臺灣防疫作為得宜影響有限，更將進一步凸顯臺灣在醫衛領域的進步性，強化醫衛軟實力之說服力。

值得注意的是，新南向政策的面向並非只有軟實力連結而已，畢竟這種抽象的政策不易獲得社會及產業的持續支持，必須與產業商機及其他經濟成長的創造併行。因而在「綱領」中，亦包含「供應鏈連結、區域市場連結」等傳統經貿合作面向。

表１ 我國對中國及東協十國出口佔總出口金額比重 (2011-2017)

	出口中國占比		出口東協十國佔比
	出口	進口	出口	進口
2011	28.02	14.31	15.28	11.50
2012	27.24	15.49	16.72	11.65
2013	26.80	15.12	18.78	11.66
2014	26.78	15.78	19.24	12.08
2015	26.18	17.53	18.98	12.45
2016	25.40	19.33	18.16	12.39
2017	26.36	19.08	18.30	11.78

資料來源：經濟部國貿局

醫衛新南向政策作為軟實力連結之重要內涵

（一）醫衛新南向政策重點歸納

醫療服務及醫衛產品之發展，與提升人民醫療權益、改善生活品質直接相關，以成為人民生活品質的重要指標。我國在醫衛領域之發展受國際肯定，健保制度更為各國效法學習之指標。例如2017年《經濟學人》雜誌根據全球醫療保健「可親近性」(Accessibility)指數排名中臺灣名列第14[4]，亦有全球醫療排名將臺灣列為第一。在此背景下，很自然的醫衛領域便成為新南向政策中展現臺灣軟實力的重點，更可進一步帶動醫衛產業發展。2017年新南向政策所提出之所謂「五大旗艦計畫」中，便將醫衛合作納入成為其中之一[5]。

依據衛福部提出之新南向「醫衛合作與產業鏈發展」旗艦計畫（以下簡稱醫衛新南向政策），包含四大推動重點，分別是醫衛人才培育能量建構能力、醫衛產業鏈連結、區域市場連結，以及區域聯合防疫網絡等四大合作領域（參見圖1）。上述重點反映出醫衛領域的特殊性。亦即醫衛領域及相關產業之合作、拓展以及軟實力的展現，需要以高度「信任感」為基礎，而非如其他領域主要透過品質、價格及功效進行競爭。也因此醫衛產業合作需以相互交流瞭解為起點，進而增進雙向認識；對我國而言，關鍵因素在於深化新南向夥伴國家對我國醫衛領域之認識、認同，以及建立對我國醫材、藥品的了解與信心。對新南向國家而言，我國亦需進一步瞭解各國需求及限制，並以此作為合作規劃依據，降低從台北看天下的問題。

 

資料來源：醫衛新南向專案辦公室

圖1 醫衛新南向重點領域及目標

 

為落實前述信任感建立的工作，衛福部自2018年起開始推動「一國一中心」計畫，以我國已有醫衛交流基礎的七個優先對象國家，由七家醫學中心做為深化與新南向國家合作的平台。目前一國一中心計畫下分別由成大醫院負責印度、臺大醫院負責印尼、長庚醫院負責馬來西亞、新光醫院負責緬甸、花蓮慈濟醫院負責菲律賓、彰化基督教醫院負責泰國，以及榮總與陽明大學所組成的榮陽團隊負責越南[6]。過去臺灣並未將「醫療」做為國際合作的領域，因此雖然我國醫療成就舉世肯定，但是事實上新南向民眾對臺灣之印象，仍多聚焦在旅遊、美食，對我國醫療並深刻之瞭解，而我國對新南向國家的醫衛條件與需求掌握也不足[7]。

在此情況下，一國一中心計畫便已各醫學中心作為整合平台，目的在於透過一國一中心與當地國醫療機構之教育培訓、醫療專業互動為基礎，掌握新南向夥伴國的需求與市場，並透過醫衛專業培訓之機會，先深化在醫衛專業領域之瞭解及信任感，建立「知台、友台」的醫衛人員網絡，進而由各中心扮演搭橋者角色連結我國企業與當地醫療機構。再者，一國一中心亦成為新冠疫情下各國醫療機構尋求專業經驗分享的第一線管道。

（二）醫衛新南向政策成效

醫衛合作之實質成效不易量化，但若以數據觀察，一國一中心計畫自2018年開始執行以來至2020年中為止，在專業人員培訓部分已完成新南向七國醫事人員培訓共計745人，也與與新南向合作夥伴共簽署超過120項合作備忘錄。依據衛福部統計，在廠商介接上也達222家廠商。

雖然醫衛新南向政策重視軟實力連結，但經貿利益的成長仍然為受注目的議題。而觀察醫衛產品（醫材及藥品）出口成績，也確實能支持推動醫衛新南向政策之意義。過去4年因受到美中貿易戰等國際經濟情勢衝擊，臺灣在2018-2020年期間對前述七個醫衛新南向優先國家（雙印、菲、馬、泰、越）的整體出口表現持續衰退，2018年時勉強維持正0.7%之成長，2019年時則出現負12.6%的衰退，2020年第一季亦為負1.6%。但在同一時間我國醫衛產品的出口在2019年及2020年卻逆勢成長；2019年我國醫衛產品出口至七國之成長率為7.5%，2020年第一季成長率更高達18%[8]。雖然新南向政策可能並非支持此一成績的唯一因素，但醫衛新南向政策應至少有加分的效果。

 

 

 

 

 

 

 

 

圖2 我國對新南向7國總體及醫衛產品出口成長率比較

此外，另一個比較與醫衛新南向政策有關之指標，為由新南向國家來台接受醫療服務之人次的增長。2015年時我國國際醫療服務人數總計30.5萬人次，其中來自中國者佔比40.5%，而東協十國僅有23.9%。2018年時國際醫療服務人數總計增加至34.8萬人次，而來源地出現的變化為來自東協十國之病患（佔比37.3%）首次超越中國（佔比32.1%）成為最大國際醫療來源。2019年時維持此一結構，東協十國之病患佔比35.8%。中國佔比34.6%。若考慮東協十國合計人口約六億，不及中國人口一半的事實後，此一變化確實可看出醫衛新南向政策推動後透過瞭解及信心建立所帶來之成效。

 

 

 

 

 

 

 

 

資料來源：醫衛新南向專案辦公室

圖3 2011-2019年國際醫療來源區域及比重變化

 

 

未來展望

醫衛新南向政策固然成效明顯，但並非沒有限制。例如雖然醫衛產品貿易成長高於整體貿易，但我國醫衛產品出口仍係以中國及歐美為主要出口市場。近三年我國醫衛產品前5大出口市場依序為：美國（23.79%）、歐盟（17.61%）、中國大陸（16.19%）、日本（12.08%）和香港（4.93%），而新南向七國佔比分別為馬來西亞（1.77%）、菲律賓（1.71%）、印度（1.49%）、越南（1.44%）、泰國（1.32%）、印尼（0.76%）、緬甸（0.22%）。反映出新南向國家固然成長顯著但仍然不是臺灣主要外銷市場，從而持續強化我國對於這些新南向國家在醫衛產品方面需求，以及尋求臺灣產品可切入之角度，是提升帶動我國相關產業拓展市場之重要考量。再者，新南向國家幅員遼闊，需求多元，對我國之瞭解仍有侷限性，對於我國醫衛軟實力之印象仍顯薄弱。

註：比重為近三（2017-2019）年平均。

資料來源：本研究整理自ITC Trade Map資料庫。

圖4　臺灣醫衛產品主要出口市場

展望未來，在新冠疫情之前，醫衛新南向政策原本既將推動建立亞太防疫網絡作為重點任務，並以登革熱防治技術交流以及結核病防治為合作重點，透過公衛教育、疾病管制及疫苗發展等經驗交流合作，建立區域聯防網絡量能，並展現我國軟實力。由於新南向國家均受到新冠肺炎的嚴重衝擊，可以預見未來我國與新南向夥伴國家之間的防疫經驗及能量建構的重要性將會進一步升級，也將成為醫衛新南向政策的新重點。此外，美國所推動之「印太戰略」不但明文提及與我國新南向政策高度契合，亦將醫療人力能量建構列為重點工作[9]。在後疫情時代各國重建公衛體系，防範下一次疫情爆發的關鍵時刻，亦可預見臺灣會有更多機會與美國、澳洲等所謂「志同道合」國家共同在醫衛領域與新南向國家的合作計畫，對於延伸我國醫衛軟實力有正面意義。

三、王文岳: 印太戰略與南太平洋島國安全局勢

 前言

    南太平洋係位於夏威夷群島和澳洲大陸之間海域，儘管此一區域幅員遼闊，分為27個國家和地區，但陸地總面績只有55萬平方公里。受天環境之賜，漁業資源豐沛，小國寡民，與世無爭。但一方面，因其位處國際航線之衝，又扼太平洋東西、南北通忂，雖是世界政治的邊陲，但掌握重要戰略位置。另一方面，隨著科技發展，南太平洋地區對於長程導彈與航太遙測技術具有不可替代的戰略地位。也因此主要大國，包括美國、英國、法國、澳洲、紐西蘭與荷蘭在此一區域均有屬地或託管地。承平時期，此一區域仰賴外來援助發展，日本在此一區域的太平洋群島論壇（Pacific Islands Forum, PIF）是過往無償援助及技術合作最大來源。

    近年來中國崛起，南太平洋的戰略價值提高，一方面，為了突破美日將其封鎖於第一島鍊，布局位於第一島鍊與第三島鍊之間的南太平洋地區以突破西方國家封鎖，具有高度戰略意義；另一方面，南太平洋多為小國，同時亦為台灣主要邦交國聚集區域，透過經濟援助與投資影響其政治的成本低，同時可以達到在國際上打壓台灣的目的。自2011年起，中共已成南太平洋島國次於澳洲的第二大援助國，2013年推動一帶一路倡議以來，海上連結珍珠鍊各點，透過400億美元的絲路基金和亞投行（AIIB），提供沿線國家基礎建設貸款，建立標準化港口、機場與鐵路。現今的萬那杜、斐濟、密克羅西尼亞、索羅門群島和吉里巴斯均有可資作為軍港或機場之設施，倘中共與太平洋島國簽署軍事合作條約，對於美國、澳洲及紐西蘭之國安將造成影響。

    中國與南太平洋之交流自新世紀開始大幅增加，在經貿與移民方面，集中於天然資源諸如魚產、天然氣、木材；經濟援助與無償貸款則是南太平洋島國直接受惠最顯著的，包括中小額捐助、補助，以及強化基礎建設，受惠最大者為巴布亞紐幾內亞，此外中國也會針對個別親中政治人物提供選舉經費與政治獻金。在多邊論壇部分，中國自1990年代以來即為「太平洋島國論壇」參與者，自2006年後進一步由中國於斐濟舉辦「中國–南太平洋島國經濟發展合作論壇」，深化中國在此一區域的影響力，在該年舉行的部長級會議上，溫家寶總理親自與會，透過常設性的多邊論壇來制度化中國與南太平洋國家的雙邊暨多邊關係，透過「和諧外交」的方式創造一種新型國際關係，提供中國擴展對於南太平洋地區影響之渠道（王崑義, 2007）。一般認為此一時期中國發展南太平洋關係，除了政治上封殺台灣外交空間以外，尚有確保能源供給、在吉里巴斯建立太空計畫監測基地、反制美日圍堵等目的。

    經過十年經營，中國在南太區域的影響力已逐漸趕上長期經營此一區域關係的澳洲，然而，中國提供的經濟援助目的在於政經及戰略，與紐澳重視建立南太國家的「善治」差異甚大。結果使得中國模式的經援反而阻撓了這些國家的民主化歷程。再加上中國承諾的資助570億實質才付出121億，其基礎建設計畫往是由中國大陸廠商承接，對於受援國的產業發展和就業機會幫助甚微，反而導致受援國承擔大筆負責，使得此一區域亦有攻擊華人暴動出現。 

    自2013年以後，中國企圖透過一帶一路倡議與亞投行等渠道進一步擴大中國對於南太平洋島國之影響，同時亦可能透過港口租借與高額貸款方式取得南太平洋深水港的使用權，造成美澳等國安全疑慮。

       印太戰略與南太平洋

    自美國總統歐巴馬（Barack Obama）於2009年宣示美國「重返亞洲」（pivot to Asia）以來，過往依循美美中「新型大國關係」為基礎的亞洲安全佈局便發生改變，美國宣示將戰略重點由中東往亞洲的「軸心轉移」，也反映了美國期待透過亞太地區戰略格局的提升，重新平衡亞太逐漸往中國親近的情勢。然而，在21世紀的第二個十年，伊斯闌國在中東的威脅、俄羅斯併吞克里米亞的變局、中國「一帶一路」倡議的影響，美國企圖「亞太再平衡」的戰略成效不彰，象徵意義大於實質作用，造成區域盟邦採取避險作為，擴大對中交往。

    此一情勢一直到川普就任總統，其國務卿提勒森（Bobby Tillerson）於2017年在印度演講時提出印度太平洋地區的說法，強調自由、開放、規範為基礎，以美國、澳洲、印度三個民主國家的雙邊同盟關係為核心，形成安全讚石結構。之後，川普總統於2017年11月越南的APEC高峰會上首度提出「自由開放的印度太平洋」願景，強調尊重所有國家的主權與獨立、和平解決爭端、以開放原則與透明協定為原則的自由、公平、互惠貿易、遵守國際自由航行與飛越的權利（林泰和, 2019）。2017年12月的《國家安全戰略報告》、2018年1月公告的《國防戰略報告》重申﹛自由開放的印太地區﹜，使印太戰略輪逐漸明晰。2018年12月川普總統簽署《亞洲再保證倡議法》，2018年5月30日時任國防部長的馬蒂斯（James Mattis）將美國的「太平洋司令部」改名為「印度太平洋司令部」，國防部亞太安全事務部更名為印太安全事務部。2019年6月美國國防部公佈《印太戰略報告》（Indo-Pacific Strategy Report），明確提出「自由開放的印度太平洋戰略（Free and Open Indo-Pacific Strategy, FOIPS），號昭印太地區盟友支持印太地區平衡，以後，才正式落實美方戰略轉變，在這分饒富影響的報告中，台灣被具體納入，並且被稱為國家，同時對於美國的亞太地區盟邦有明顯指涉，再加上首見的「印太」用法昭示的地緣戰略重構。 

    一時之間，區域戰略格局出現改變，但實質上，印太作為戰略地區行之有年。早在2012年，與南太平洋島嶼國家安全密切相關的澳洲政府在一本題為《亞洲世紀中的澳洲》（Australia in the Asian Century）早已使用「印太」一詞重新定義太平洋與印度洋合組的戰略弧（strategic arc），翌年澳洲政府所提出的新國家安全戰略進一步將「印太」（Indo-Pacific）作為「亞太」（Asia-Pacific）的補充概念，特別著重於印度洋與西太洋之間的地理走廊，同年出版的《2013年防衛白皮書》中，澳洲再一次重申此一連接印度洋與西太平洋的區域是澳洲主要的戰略焦點（Wada, 2020, p. 6）。到了2017年澳洲在《外交政策白皮書》（Foreign Policy White Paper）進一步將印太地區賦予追求一個開放、包容與繁榮為目標。澳洲擴張印太區域的指涉，自然和美國後來的倡議有關，而另一個原因，則在強調太平洋島嶼國家的安全情勢。

    與澳洲類似的情形尚包括日本，雖然並沒有明確提出「印太」一詞，但安倍晉三首相於2006年7月第一次擔任首相時，就曾提出以自由主義、民主主義、基本人權、法律規則等共通價值的日美澳印四國相互合作的方式進行戰略對話（Quad, 四方安全對話），之後也透過不定期的外相會談、次官級協議等方式舉辦，台灣於2018年3月亦受邀參與「增級四方安全對話」（Quad-Plus）（李世暉, 2018, p. 15）。這一主張後來由時代外相的麻生太郎進一步詮釋為「自由與繁榮之弧」，擴大前述國家與歐亞民主國家的合作（林賢參, 2018, pp. 110-111）。在安倍晉三第二次擔任首相之際，他再度升化之前的自由與繁榮之弧的構想，提出了「安全保障鑽石構想」，主張透過日本與美國夏威夷、澳洲、印度構成安保鑽石四角，以維持區域的安全穩定，確保太平洋與印度洋的和平安全及航行自由。在中國國家主席習近平宣佈「一帶一路倡議」之後，日本對於中方構想持保留態度，2016年8月，安倍晉三首相再度提出「自由開放的印太戰略」，（Free and Open Indo-Pacific Strategy, FOIP）主張以日美澳印四國為核心，連結印度洋、太平洋和非洲各國之間的合作，以牽制「21世紀海上絲路」對於海上航行可能的影響（江藤名保子, 2019, p. 127; 李世暉, 2018）。2017年11月6日，川普就任總統後首次訪問日本，雙方進一步針對印度太平洋的航行自由進行強調，並且提出透過日本國際協力銀行（JBIC）、日本貿易保險（NEXI）、美國政府的金融機構海外私人投資公司（Overseas Private Investment Corporation, OPIC），強調對於新興國家基礎建設投資與支援（林賢參, 2018, p. 121）。隨後，在川普總統前往越南參與APEC高峰會時，美日澳印四國元首具體說明印太戰略的推進方向，之後安倍首相也在菲律賓馬尼拉舉行的東協高峰會中與澳洲、印度、越南等國進行雙邊、多邊的高峰會談。而這一系列的安保概念形成過程，可顯示日本在安倍首相任內，從價值觀外交一直到印太美日澳印四國安全對話的成形（林賢參, 2018, p. 128）。

    整體而言，美日澳各自不同的「印太戰略」在經歷不同時期的提出與磨合以後，在如何強化價值觀相似的國家合作、強化安全對話、分享治理成果等概念上趨於成熟，在南太平洋的援助與基礎建設上，亦要求更為合理的執行計畫與可評估的成果以協助受援國家進行改革。相對地，中國以政經利益為核心的援助忽視南太受援國的制度改革，反而成為南太國家貪腐政客賴以執政的保證。

       後疫情時代南太平洋島國之安全變局

    自今年2月以來，中國爆發COVID-19（新冠肺炎，俗稱武漢肺炎）以來，疫情蔓延全球，但印太安全局勢卻未因此稍緩，反而美中在此區域持續出現船艦海空對峙，劍拔弩張，（翁明賢, 2020）。究其主要原因，乃在於透過持續性的巡航與軍事演練的常態化，以強化中國疫得受到控制的訊息。在此一期間，4月10日中國航空母艦遼寧號自東海出發穿越太平洋第一島鍊，穿越台灣東北側西太平洋，往南至南海海域。4月18日中國民政部宣布中國國務院批准海南省三沙市在南海設立「西沙區」和「南沙區」，區政府分駐在永興島和永暑礁。4月23日中日探勘船「海洋地質8號」與與馬來西亞船隻在南海發生對峙。

    相對於南海美中短兵接觸，解放軍海軍展現突破第一島鍊，較少人注意的南太平洋則是中國軍事存在推進至第二島鍊的重要機會。長期以來，南太平洋地區一直是美國，澳大利亞和新西蘭的勢力範圍。因此，所羅門群島和基里巴斯投向中國，就被視為中國於此一區域擴張影響力的證明。事實上，這樣的憂慮並非無因，習近平在十九大以後，就宣示中國要推行具有中國特色的「大國外交」、「全方位外交」，因此透過一帶一路金援南太島國乃成為延伸中國影響力至第二島鍊的最佳策略。

    在所羅門群島與中國建交後，中國森田企業集團（China Sam Enterprise Group）與所羅門群島中部省簽署租約，以租借圖拉吉島（Tulagi）99年。這項嘗試後來遭所羅門群島總檢察長穆利亞（John Muria）否決，反對地方政府與外國公司達成此類協調。中國的第二次嘗試是提供8.25億美元的經濟援助，以改善瓜達爾康納爾島（Guadalcanal）的公路和鐵路等基礎設施，但此一計畫涉及瓜島的「金嶺金礦」（Gold Ridge Mine）的開發，引發富地團體憂慮將使索國陷入龐大的債務危機。

 

圖1 太平洋島國與島鍊示意圖

資料來源：South China Morning Post.[10]

    除了具有轉作軍事用途或債務龐大而引起爭議的開發案，自2019年1月起，解放軍海軍即針對進入第二島鍊進行訓練。首先是「南部戰區海軍遠海聯合訓練編隊」，前往南海、西太平洋、中太平洋進行訓練。6月遼寧號航艦戰鬥群則穿越宮古海峽進入西太平洋，抵達關島約1000公里海域。2019年以後的常態性、定期性派遣艦隊前往第二島鍊附近執行「體系化」與「實戰化」訓練，本質上是將海軍的作戰海品由近海逐步朝中海擴張。[11]

    中共海軍常態性進入中海，還展現出能夠對關島、夏威夷發動攻擊的態勢，迫使美軍亦需反應。因此四月中旬以後，將關島的B-52轟炸機調離，並於本土兩度派遣B-1B轟炸機，搭載足以透過射程超過900公里的AGM-158B「聯合空對地距外飛彈」，前往台灣周邊顯示足以攻擊沿海內陸目標，同時也向週邊國家顯示美軍有能力打擊共軍艦隊。

    整體而言，中國在南太平洋島國的存在，至少對美國至少有兩個影響：第一，防禦線後移；第二，安全水域不存在。隨著PLAN的能力增強，澳大利亞北部的國際水域將不再是美國海軍完全不受威脅的安全水域。雖然美中兩大國衝突可能並非近期發生，但中國明顯企圖透過與南太平洋國家接觸，為之後與美國的競爭奠定基礎，擴大中國的反介入／區域拒止能力（A2/AD）。澳洲和美國政府亦針對此進行軍事準備。例如，澳洲政府計劃在澳洲北領地的格萊德角（Glyde Point）建設海軍基地，美國海軍陸戰隊將使用該基地。此外，打造美澳聯合作戰能力的備戰亦在進行。 

     台灣的因應之道

    首先、台灣的南太平洋政策：中國在南太平洋擴大影響力的投入持續增加，對於斷絕台灣的外交承認，擴大自身影響力，或是影響美軍投射能力都有具體影響。再加上大量來自中國的僑民移局南太平洋島國，而中國在南太也有大量國營與民營企業，當前中國在南太島國的影響力已超過美日。2006年陳水扁總統出訪南太平洋友邦曾舉行「第一屆台灣–太平洋友邦高峰會」（First Taiwan-Pacific allies Summit），開啟了台灣與南太平洋多邊區域交往的首例，當前正值後疫情開啟外交新頁的局勢，台灣可考慮把握當前良機，多渠道發展與南太國家關係，協助南太友邦良善治理的發展。

    第二、台灣在印太戰略中的角色：南太走向影響美國在亞太的略主導權，雖然南太平洋啟用以來受武漢肺炎影響，同時也透過監察與探測美國飛彈防禦能力，倘若南太平洋島國為中國控制，台灣處境會更艱難。2019年三月蔡英文總統出訪南太友邦了可趁勢增加投資，同時亦在鞏固美國及澳洲的安全利益，對於提升台灣國際地位大有幫助。

    第三、台美強化軍倍與安全合作：由於後疫情時代美國與澳洲對於升高對於中國滲透的抵抗已有共識，台灣可趁此一時期，謀求台美、台澳共享南太安全情報之機會，並且考量設立智庫定期舉行跨國會談與戰略對話，整合共同認識，並且協調彼此作為。譬如我國國際合作發展基金會與美國聯邦政府下設的開發融資機構私人投資公司（OPIC）在2019年5月即首度進行合作，就可以協助台灣有意義參與國際活動，協助南太國家獲得需要的基礎建設與相關方案，同時亦鞏固具有共同價值的盟邦之安全利益。

 

 

參考書目

中文部分

王崑義（2007）。〈中國的「和諧外交」與對南太平洋的擴展〉。《台灣國際研究季刊》，第3卷第3期，頁63-109。

翁明賢（2020）。〈covid-19（武漢肺炎）疫情期間中國大陸南海戰略布局對印太安全影響〉。索《展望與探索》，第18卷第6期，頁8-15。

 

日文部分

江藤名保子（2019）。〈日中関係の再考：競合を前提とした協調戦略の展開〉。《フィナンシャル・レビュー》，第138号，頁105-132。

李世暉（2018）。〈日本印太戰略的形成與影響〉。《戰略安全研析》，第148期，頁9-17。

林賢參（2018）。〈安倍政権の東南アジア外交とインド太平洋戦略〉。《問題と研究》，第47卷第2号，頁97-140。

林泰和（2019）。〈臺灣在印太戰略中的角色〉。《展望與探索），第17卷第11期，頁69-78。

 日文部分

Wada, Haruko (2020). The ”Indo-pacific” concept: Geographical adjustments and their implications.” Rsis working paper No. 360. Singapore: S. Rajaratnam School of International Studies.

王冠雄:南海衝突法律化之觀察

前言

美國國務卿蓬佩奧(Michael R. Pompeo)於今年7月13日發表的聲明中，[12] 對於以法律力量介入南海衝突的做法有了清楚的方向。蓬佩奧表示2016年7月12日南海仲裁庭做出了判斷(award)，而且對雙方均具有法律約束力，而且美國的立場與法庭判斷一致，他認為中國大陸依據「九段線」對南海大部分海域的資源主張乃是「完全不合法」(completely unlawful)。然而值得吾人注意的是，蓬佩奧聲明中明白拒絕接受中國大陸在靠近越南的萬安灘(Vanguard Bank)、靠近馬來西亞的北康暗沙(Luconia Shoals)、汶萊專屬經濟海域內和印尼大那土納島(Natuna Besar)附近海域所提出的任何海洋權利主張。

蓬佩奧的說法有幾個值得吾人注意，也是作者撰寫本文的研究動機。首先是，美國過去在論及南海爭端時，一向採取的說法皆是中立的態度，特別是對於島礁主權歸屬不抱持任何立場，但是由蓬佩奧聲明看來，美國現在的立場似有改變，不僅認為中國大陸的主張不合法，還進一步肯定越南、馬來西亞、汶萊和印尼對鄰近海域的主張；其次是，蓬佩奧聲明甚至超越了2016年南海仲裁庭判斷的內容，因為該判斷目的在解決菲律賓所提出其與中國大陸之間的爭端，然而蓬佩奧聲明明顯地將之延伸到中國大陸與其他聲索國的爭端上。

南海衝突法律化發展：越南

在東南亞國家中，與中國大陸糾纏南海爭端議題最堅決也是反應最激烈者要屬越南。越南在2020年中有兩個特別的身份，一是於2020年擔任東協的輪值主席國；二是在2020年至2011年期間，越南又是聯合國安理會非常任理事國，這兩個身份可以為越南創造重要的話語權以及議題設定的平台。在實踐上，越南的確相當積極地在聯合國提出多次的照會(Note Vabale)，內容均在強調越南在南海所擁有的權利。例如於2020年3月30日，越南常駐聯合國代表團向聯合國遞交照會，越南申明，在越南與中國在南海權利主張之唯一法律依據是1982年《聯合國海洋法公約》，根據《海洋法公約》第121條第3項之規定決定了，西沙群島和南沙群島中每個地物的海上權利、不能透過連結最外點來繪製兩個群島的基線、低潮高地或被淹沒的地物無法擁有任何的海域主張。越南反對在南海提出的任何違反《海洋法公約》規定的海域主張，包括對歷史權利的主張，也就是這些主張沒有法律效力。[13] 又如於2020年4月10日，越南遞交照會表示，根據國際法具有充份的歷史證據和法律依據，確認其對西沙群島和南沙群島的主權，同時，越南對於根據《海洋法公約》所建立的海域也擁有主權、主權權利和管轄權。[14]

2020年6月26日，東協國家成員國以視訊方式舉行年度高峰會，會後由東協輪值主席國越南負責起草本屆峰會的主席聲明(statement)，[15] 在聲明第64和65兩段對於南海議題再度表示東協國家的態度，包括：對於填海造陸、最近的事態發展、活動和嚴重事件表示關切，這些事件削弱了彼此的信任和信心，加劇了緊張局勢，並有可能破壞區域內的和平、安全與穩定。重申增進相互信任和信心的必要性，在進行任何會使衝突複雜化或升級、影響和平與穩定的活動中能夠保持克制，並避免採取可能使局勢進一步複雜化的行動，並能依據符合普遍承認之國際法和平地解決爭端，這包括《海洋法公約》在內。並強調《海洋法公約》是確定海域的主權、主權權利、管轄權和其他合法權利的基礎文件。

一、    南海衝突法律化發展：菲律賓

菲律賓於2013年1月22日發動的南海仲裁案，可以視為是具有重大影響力的法律行動，也具體地將南海爭端推向法律化發展的方向，雖然相關爭端方已經各自主張其所依賴的法律基礎。2016年7月12日，南海仲裁庭公布了對於南海仲裁案的裁決，[16]仲裁庭幾乎全盤認同了菲律賓方面提出的訴求，認為中國在「九段線」內主張資源權利沒有法律依據，並裁定南沙群島的所有高潮時高於水面的島礁（包括太平島）在法律上均為無法產生專屬經濟海域或者大陸礁層的「岩礁」(rocks)。仲裁庭認為，中國歷史上在南海海域的航行和捕魚活動反映的是對公海自由而非歷史性權利的行使，並且沒有證據表明中國歷史上對南海海域行使排他性的控制，或者阻止了其他國家對資源的開發。因此，仲裁庭結論是，在菲律賓與中國之間，中國並無在《聯合國海洋法公約》規定的權利範圍之外，主張對「九段線」之內海域的資源享有歷史性權利的法律基礎。

二、       南海衝突法律化發展：馬來西亞

馬來西亞南海議題上引人注意的作為是於2019年12月時向聯合國大陸礁層界限委員會(Commission on the Limits of the Continental Shelf, CLCS)提出劃界案，要求委員會允許馬來西亞將其位於南海北部海域的大陸礁層延伸至其領海基線200海里外，以確保其在南海的主權權利。並要求澄清東南亞地區一些國家宣稱擁有爭議的水域中，超過200海里專屬經濟區的大陸礁層界限。^[17] 估計馬來西亞提出外部大陸礁層劃界案申請的目的，除了有助於馬國確立在該區域內可能存在的石油與天然氣等資源的主權權利之外，^[18] 還可以間接否定中國大陸之「九段線」主張，同時支持2016年《南海仲裁案》的判斷，亦即南沙群島內之海上地物僅能主張12海里領海。^[19] 同時，也不能排除馬來西亞有意藉此做法強調其立場，俾便在《南海行為準則單一文本草案》的後續談判中能夠有提高籌碼的效果。不過值得留意的是，截至9月18日為止，大陸礁層界限委員會已經收到對馬來西亞劃界提案的抗議或評論共有23件，對於大陸礁層界限委員會來說，可以算是收到最多抗議或評論的一個劃界案，這也顯示馬來西亞的劃界提案具有相當高的爭議性。[20]

三、       南海衝突法律化發展：印尼

印尼在過去並非南海爭端方的一員，但是印尼持續抱持的態度是：若中國大陸九段線主張不會涉及海域的利用，特別是資源開發問題的話，那就不會與印尼在那吐納群島主張的專屬經濟海域發生重疊，則印尼不會是爭端的一方。2020年1月1日，印尼外交部發表聲明，強調印尼專屬經濟海域奠基於《海洋法公約》，係為「根據法律所劃定之明確邊界」，並表示「中國聲稱他們的漁民長久以來就在印尼專屬經濟海域活動，毫無法律根據，且從未受到《海洋法公約》之認可」。^[21] 此外，印尼官方亦以2016年《南海仲裁案》之判斷為基礎，指出中國大陸對於南海之主張沒有合法根據。^[22] 因此，印尼官方公開表示，不接受中國大陸不符合《海洋法公約》的「九段線」主張。

四、       南海衝突法律化發展：中國大陸

中國大陸與東協針對《南海行為準則》的談判進展在2019年7月完成了《單一文本草案》初稿的一讀，但是二讀的過程似乎並沒有如同一讀般的順利，主要原因乃是實際碰觸到各方的基本立場、利益和堅持，在協調上自然會有所阻礙。同時，原設定在2020年的談判規劃是二月在汶萊、五月在菲律賓、八月在印尼以及十月在中國進行相關的談判會議，但受到新冠肺炎疫情的影響，這些會議均被延期。因此就《南海行為準則》的談判進展而論，2020年內至今的表現應在停頓的狀態。

此外，中國大陸今年在南海的表現可以用出手迅速及面向多元來形容。2020年2月中旬，由中國大陸交通部主管，負責海上救援服務任務的搜救船「南海救115號」進駐南海永暑礁，展開海上救援活動，並持續在附近海域巡邏；[23] 4月2日，越南廣義省QNg-90617-TS號漁船在西沙群島海域進行捕撈作業，與中國執法船隻發生碰撞而沈沒；[24] 4月中旬，「海洋地質八號」在10多艘中國大陸船隻伴隨下，其中包括海警和海上民兵的船隻，在南沙群島附近水域追踪馬來西亞國家石油公司的一艘鑽井船西卡佩拉號(West Capella)，並發生對峙情形；[25] 4月18日，中國國務院宣佈海南省三沙市在西沙群島設置「西沙區」管轄西沙群島的島礁及其海域，代管中沙群島的島礁及其海域，西沙區人民政府駐永興島；在南沙群島上設置「南沙區」，管轄南沙群島的島礁及其海域，南沙區人民政府駐永暑礁；[26] 緊接著在4月19日，宣告制定南海總共25個島礁、55個「海底地理實體」的正式命名。[27] 而在軍事演習方面，中國大陸於7月1日至5日在西沙群島海域舉行軍事訓練；[28] 7月25日至8月2日，在雷州半島西部海域實施實戰打靶演習。[29]

五、       南海衝突法律化發展：美國

除了對於南海爭端立場的主張可能發生變化之外，美國還以「自由航行行動」(Freedom of Navigation Operation, FONOP)作為執行其政策的工具。美國「自由航行行動」基本上即是標準的法律化作為，其近年來在南海的操作係在反映南海仲裁庭的判斷，對於仲裁庭判斷為不能主張海域的低潮高地，[30] 美國軍艦航行至該地物周圍12海里之海域時，美國稱之為航行自由(freedom of navigation)，例如美軍艦Spruance與Preble於2019年2月11日通過美濟礁周圍12海里水域；[31] 然而對於判斷為岩礁僅能主張12海里領海者，[32] 美國則稱其進入領海並執行無害通過(innocent passage)，例如2020年1月25日美軍艦Montgomery通過永暑礁與赤瓜礁領海、[33] 2020年4月29日美軍艦Bunker Hill通過南薰礁領海。[34] 易言之，美國「自由航行行動」已經在實際地執行2016年南海仲裁庭的判斷。

六、       南海衝突法律化發展：德國、法國與英國

英法德三國於9月17日向聯合國提交了一份聯署的照會，質疑中國大陸在南海所宣稱的主權。[35]三國在照會中質疑中共聲稱的，在南海擁有的歷史權利，並表示他們承認2016年常設仲裁法院做出的判斷，中國對南海資源不享有基於「九段線」的歷史性權利。照會中表示，法國、德國和英國強調指出，中國所聲稱的在南海所擁有的歷史權利不符合國際法和《聯合國海洋法公約》；而仲裁法院於2016年7月12日就「菲律賓--中國南海仲裁案」所做出的仲裁判斷清楚地肯定了這一點。英法德三國認爲，應該根據《聯合海洋法公約》和公約所提供的爭端解決程序來和平解決南海的所有海洋爭端。三國在照會中還堅稱，它們的南海立場不存在偏見；它們對南海的領土爭端沒有任何立場。

七、       結論

一、留意我國在南海爭端地位衰退。

二、我國的歷史主張需要持續堅持。

三、提防南海仲裁案對我國的影響。

 

關弘昌:美中在印太的競爭與臺灣的應對

    本文首先將簡述美國與中國近年在印太地區的競爭態勢，接著嘗試解釋造成兩國此一競爭態勢的因素，最後則提出臺灣面對兩強相爭時的應對之道。

美中在印太地區的競爭

    2017年11月美國總統川普在其亞洲之行宣布了「印太戰略」（the Indo-Pacific Strategy）構想。12月美國的《2017國家安全戰略報告》提到美國的五大挑戰國家除了敘利亞，其他包括中國、俄羅斯、北韓與伊斯蘭國等，均在印太地區之內。[36]美國在此清楚點名了中國為其所面臨的主要競爭對手之一。2018年4月，美國國務院東亞及太平洋事務局副助理國務卿黃之瀚（Alex Wong）針對「自由、開放的印太戰略」的原則予以具體化，指出「『自由』就國際層面而言，代表印太各國應免於強制威懾，得以主權國家的方式選擇自己的道路，在國家層面上，則期許印太區域的國家在良善治理、基本權益、透明度及反貪等方面變得更加自由。『開放』指的則是開放此間海上航道和空中通道，以和平方式解決領土與海事爭端，透過集體安全維持全球貿易生命線的暢通，並以正確方式在區域內進行基礎建設，促進區域融合和經濟成長，同時也代表著更多自由、公平和互惠的開放貿易。」[37]黃之瀚的說明提供了川普政府後來對中國所採取的強硬態度的政策依據，並且預示了包括中國在亞太區域的勢力擴張（例如推動一帶一路、亞投行）、在南海及臺海的軍事動作、以及對美國的不公平貿易行為，都是美國亟欲處理的問題或挑戰。

    於是如吾人所見，川普對中國展開一連串針對性的政策作為。從2018年春天對中國發動的貿易戰開始，到後來封殺中國華為、禁止下載抖音與微信的科技戰，以及互相關閉領事館的外交戰，還有雙方在南海區域與臺海周邊的軍事巡弋較量，以及美國針對香港問題對中國的批評、將新冠病毒疫情流行歸咎中國，這些對中國的強硬作為，其議題面向之廣與力道之大，皆是後冷戰時期歷任美國政府所僅見，導致美中呈現了近年來少見的緊張關係。

美中競爭的結構因素與非結構因素

    美中競爭的結構性因素，是國際體系的權力分配正處於變化的過程之中，也就是中國的崛起威脅到美國在後冷戰時期國際體系中的霸權地位。權力轉移理論（power transition theory）認為，崛起中的新興強權在實力達到一定程度後，經常會出現挑戰並想取代既有霸權國家的傾向，而既有的霸權國家為了維護其霸權地位，對於新興強權的出現會保持警覺，並會隨時提防新興強權的挑戰。在此競爭格局裡，戰爭隨時可能發生。權力轉移理論相當程度地解釋了美中的競爭格局何以出現：美國對於崛起的中國感到威脅，並且相當警覺，即使中國聲稱要和平崛起，美國對於中國這個冷戰時期敵對陣營的成員是不可能感到放心的。2011年歐巴馬政府宣布「重返亞洲」（Pivot to Asia）戰略，反映了美國認知到中國已經逐漸威脅到了美國在亞洲的霸權地位。而川普政府在經貿方面對於中國的強勢作為，更顯示美國對於中國影響力擴張且危及美國經濟實力的擔憂。在中國持續崛起的情勢之下，美國必將力圖保持其霸權的地位，這種權力競逐的邏輯也使美中之間的競爭無可避免。

    美中競爭的非結構性因素主要是美國的國內政治。首先，是美國川普政府的上台。雖然近年美國與中國的競爭在歐巴馬提出「重返亞洲」政策後逐漸成形，但是趨於明顯強烈是在川普政府2017年就任之後。美國總統及其所領導政府的更迭，經常是美國外交政策方向發生轉變的主因。我們都看到，川普上台後其行事作風充滿獨特的個人色彩，美國的對外政策也出現很多改變，例如退出巴黎協定（Paris Climate Accord）與伊朗核武協議而與歐洲國家之間產生嫌隙。[38]在與中國關係方面，儘管川普上台初期曾與習近平進行過互訪，雙方試圖建立良好的私人與兩國關係，但川普在後來卻對中國進行了前面提及的各種對中強硬作為。

    其次，川普對中國的強勢作為也與他對國內政治的考量難脫關係。許多觀察家都認為，川普對中國展現強硬的主要理由乃是為了今年（2020年）11月大選的競選連任考量。[39]如同國際政治學當中提及的「代罪羔羊理論」（the scapegoat theory；又稱「轉移注意理論，the diversionary theory」）所言，對川普來說，把中國當作攻擊的對象有幾個好處：包括建構一個外在的威脅將有助於轉移美國人民對他國內施政爭議如種族、新冠疫情等的不滿情緒；以及把美國民眾就業機會的流失歸咎於中國，將中國塑造成搶走美國民眾飯碗的罪魁禍首。簡言之，中國成了一隻川普的替罪羔羊，他想說服美國民眾：我們應該齊心一致對付中國，只要解決了這隻羔羊帶來的問題，美國就可更加強大。

因此，從美國國內政治的角度來看，今年11月美國大選川普能否連任，對於當前美中的競爭態勢將有一定程度的影響。若川普無法順利連任，表示美國過去三年對於中國發起的強勢競爭姿態可能將有所改變，而拜登領導的新政府即使仍將中國視為潛在對手，在對中國的作為上或可能有所調整，不再延續川普對中國的強勢作法，屆時美中的彼此較勁可能就會轉趨比較緩和。

臺灣的應對之道

    面對美中兩強之爭，臺灣的應對應該把握兩個原則。首先，作為小國，臺灣要善用智慧來面對中國。當年齊宣王問孟子結交鄰國的方法，孟子說：「惟仁者能以大事小…惟智者為能以小事大，…。以大事小者，樂天者也；以小事大者，畏天者也。樂天者保天下，畏天者保其國。」[40]孟子在這裡提到，有智慧的小國方能應對大國，並且保全其國家的安全與生存；換言之，小國應對大國需要運用智慧。這個道理放在目前的狀況下，尤其適用於臺灣面對中國時的原則。中國與臺灣的權力關係基本上乃是一種「大小政治實體模式」，[41]也就是兩岸呈現權力大小極度不對稱的形勢，亦即不論從領土面積、人口數量、軍事力量、經濟實力等各方面的權力要素來看，中國整體的權力皆遠大於臺灣。因此，臺灣面對中國到底是要使用智慧來周旋，還是用蠻力硬碰硬來應對，答案其實非常清楚。

    臺灣面對美中兩強的第二個原則是要廣結善緣。雖然兩岸官方關係目前並不佳，而且美國在印太戰略下積極拉攏臺灣，例如立法通過友臺法案、[42]確認臺灣在印太地區的重要地位、[43]今年8月派遣衛生部長阿札爾（Alex Michael Azar II）訪臺以及AIT特地在網頁公布1982年雷根總統對臺灣的六項保證，[44]而在9月國務次卿克拉克（Keith J. Krach）以臺美斷交後最高層級身份來臺、傳出軍售臺灣等，但是面對美中兩強相爭，臺灣的最佳作法應該是與兩方皆保持友好關係。以下以戰略三角模型提供的理論觀點作為說明。

    依照羅德明（Lowell Dittmer）、吳玉山、包宗和等學者們的觀點，戰略三角模型包含下列四種類型。[45]

    第一種是「三邊家族型」，亦即任兩個國家之間的關係皆友好，而在此三角關係中每個國家的角色都稱為「朋友」。（如圖1）

    第二種是「結婚型」，其中兩國關係友好，他們都稱為「夥伴」，但他們皆與第三國關係敵對，這個第三國稱為「孤雛」。（如圖2）

    第三種是「羅曼蒂克型」，其中一國與另兩國都友好，但另兩國之間關係敵對。與兩國都友好的是「樞紐」，另兩國則都是「側翼」。（如圖3-1與圖3-2）

    第四種是「單位否決型」，也就是三個國家之間兩兩都互相敵對，他們的角色都稱為「敵人」。（如圖4）  

    在這些圖中，兩國間若關係友好，則以實線代表其關係；若關係敵對，則以虛線代表其關係。包宗和教授依據每一個戰略三角模型中三組雙邊關係的友好與敵對，推演出這些戰略三角模型中的各種角色各有不同的效益（參見各圖中每一角色旁括弧中的數值），其大小順序為：樞紐(+3)＞朋友(+1)、夥伴(+1)＞側翼(-1)、敵人(-1)＞孤雛(-3)。[46]而為了使自己脫離不利的位置，效益較低的角色通常會設法使自己移動到效益較高的角色，其方法包括增加自己擁有的友好雙邊關係，或者是造成另外兩國之間的敵對。[47]

   

圖1 三邊家族型戰略三角

 

    從當前美國、中國、臺灣的三角關係來看，比較符合目前局勢的應該是圖2的「結婚型戰略三角」，也就是美、臺的雙邊關係相當友好，但是相較之下美、中關係與兩岸關係都比較差。而從圖2可看到，在結婚型戰略三角模型中，美國與臺灣的角色都是「夥伴」，中國則是「孤雛」。因此，臺灣作為「夥伴」的角色效益是+1，與美國是一樣的。

 

 

圖2 結婚型戰略三角

 

 

    為何臺灣與美、中都保持友好會比較好？從圖3-1的「羅曼蒂克型戰略三角（一）」模型可以看到，如果美國與中國仍保持較敵對的關係，而臺灣在與美國友好的同時，也能改善與中國的關係，使兩岸關係和緩，則臺灣將成為「樞紐」，也就是所有戰略三角模型中效益最高（+3）的角色。

   

 

圖3-1 羅曼蒂克型戰略三角（一）

 

 

    目前美中臺三角關係可能產生改變的較大變數，就是前述的非結構性因素，亦即美國的國內政治。如果今年11月的美國大選是由拜登勝選，而且上台後暫停川普對中國的強硬政策，使美中關係不再那麼敵對，則目前的美中臺關係會從圖2的結婚型戰略三角模型，轉變成圖3-2的「羅曼蒂克型戰略三角（二）」模型，亦即美國與中國、臺灣同時友好，但兩岸關係仍較為敵對。這時，美國將扮演效益最高的「樞紐」角色，臺灣與中國都變成「側翼」，而臺灣的效益也將只有-1，比目前的結婚型戰略三角模型中作為「夥伴」的效益+1還要更低，這顯然對臺灣是比較不好的一種情勢。

    而如果臺灣在與美國保持友好的同時，也與中國保持和緩的關係，那麼就算是拜登當選美國總統並且改善美中關係，如同圖1的「三邊家族型戰略三角」模型，則臺灣的角色（「朋友」）效益是+1。雖然與目前結婚型戰略三角模型中臺灣的角色效益(+1)相比是相同的，並沒有增加，但至少也沒有減少。

    因此，從以上「美中臺戰略三角關係的可能轉變」對「臺灣角色效益」的影響來看，臺灣與美國、中國同時都保持友好的關係，對臺灣將是比較有利的策略。

 

圖3-2 羅曼蒂克型戰略三角（二）

 

 

    圖4的「單位否決型戰略三角」模型從目前的情勢發展來看，出現的機率相當低，最主要是其中臺灣與美國的關係是呈現負面的，例如臺灣主動疏遠美國，不再配合美國立場；或美國對臺灣表現出極度不滿（例如小布希政府時期對陳水扁總統部分兩岸政策言行的批評），這些在目前看來都不太可能出現。

 

圖4 單位否決型戰略三角

結語

    兩大之間難為小，面對美中的印太之爭，臺灣務必步步為營，小心謹慎。

    面對美國川普政府近期對臺灣的親近政策，臺灣固然可以表示歡迎，甚至乘勢與之強化結盟，但也應該看清川普政府的目的是與中國競爭，對臺灣更加友好只是他與中國競爭棋局裡的一個佈局，並非原始的初衷，所以臺灣其實不必過於高興。相反地，臺灣必須思考美國的下一步棋會是什麼，是不是對臺灣仍然有利，或者至少不會造成太大的傷害。

    至於面對中國，臺灣要以「智」而非「力」來應對。最優先的思考是要避免意氣用事或硬碰硬，不與中國發生正面衝突；其次則是思考要怎樣改善兩岸關係，以確保臺灣在美中臺三角關係中的角色效益。

郭育仁:美中競爭下日本的戰略角色

美中競爭背景

一、    美中對抗：從2018年貿易戰、科技戰、到目前的安全較量。

二、    肺炎疫情：加劇美中對抗，以及國際社會重新檢視中國崛起的性質。

三、    美國總統大選：疫情與經濟下滑衝擊川普連任之路。川普對中國態度更為強硬。

四、    美日關係曖昧：川普不僅對中國打貿易戰，也對日本打貿易戰，並要求提高美軍駐紮預算。

五、    中日關係緩和：安倍晉三於2017年4月表示可與中國合作一帶一路。

    美國總統川普2019年10月8日宣布，與日本簽署兩項貿易協議，深化兩國在農業和電子商務的經濟關係。協議將恢復對美國小麥的國別免稅配額，將在6年內增至15萬噸，與CPTPP的額度一致，日本將把對美國小麥徵收的關稅下調45%，至與CPTPP國家相同的水準。該協議讓美國超過90%的銷日農產品可享有免稅或優惠關稅的待遇。日本讓美國取得目前日本與11個CPTPP國家相同待遇。川普與日本達成協議以圖安撫因美中貿易戰而大幅損失中國市場占有率的美國農民。日本僅獲川普保證，暫時不對日本汽車加徵關稅。

    關於2021至2025年駐日美軍軍費分攤比例，日本政府打算在2020年12月底決定2021年度財政預算案以前與美方達成協議。日本政府於2019年度已撥約19億美元的駐日美軍預算，但川普要求提高至80億美元。

菅義偉與安倍路線

    2020年8月28日安倍晉三召開記者會，無預警因為身體狀況辭去首相。事實上，安倍辭職是經過精密的政治計算。在評估疫情、第三季經濟將繼續大幅衰退、2021年東京奧運仍不確定等因素影響，提前解散國會重新大選已非可行選項。所以退而求其次，以辭職保存安倍與自民黨的政治能量，因應最遲將於2021年10月22日的眾議院大選。

    自民黨總務會於9月1日決定新任總裁選舉方式：不採黨員投票，僅以394張「國會議員票」與 141 張「地方黨代表票」，共計535 票選出新總裁。自民黨於 9 月 14 日進行投開票，菅義偉獲得自民黨內七派系中五派支持，以377票壓倒性高票當選自民黨新任總裁。並於9月16日國會臨時會，依據日本國憲法第67條的「首相指名選舉」，當選第99任首相，任期至2021年9月底。

菅義偉長期擔任安倍代理人，擔任首相後將維持安倍路線的三政策軸線：

一、強化國家安全四大面向：武器出口與研發政策、填補現行法規與安全現實的落差、飛彈防禦系統與「敵地攻擊能力」、西南諸島防禦。

二、增加美日同盟共同嚇阻力：尤其在太空、網路、與電磁作戰三個領域。

三、對中緩和並發展經貿關係，提高對美國談判籌碼並扮演關鍵第三者角色。此外，日本與中國在BRI、RCEP、FTA的合作，對自民黨2021年大選取得日本企業支持變得非常關鍵。

圖一、美中競爭與日本戰略角色

中國繼續牽制日本

一、以軍事與灰色事態方式牽制日本海空防衛能量於東海，避免日本將反潛能力投射與擴散至南海與印度洋，阻礙中國海軍既定的「藍水海軍」（Blue-water Navy）發展計畫。2017年5月日本派遣「出雲號」前往南海與印度洋巡航及參與多項演訓，就讓中國感到芒刺在背。

二、建構政治、經濟、軍事多種對話管道，鬆懈日本戒心。安倍2018年10月正式訪問北京後，中日關係開始進入新階段。2019年至今，中日兩國已經舉辦過四次元首峰會（安倍與習近平兩次、安倍與李克強兩次）、五次外長會議、六次高層互訪、以及十次機制性對話。（見表一）

三、以經貿合作為主軸，包含BRI、RCEP、FTA，「中立化」（neutralize）日本支持美國的立場，離間美日同盟。

四、中國試圖透過關係緩和，持續拉攏日本左派、公明黨、與自民黨內親中勢力（二階俊博），牽制日本修憲與安全改革步調。

結論：美日進入摸索期、中日關係重新定義、日本國內權力鬥爭

一、川普連任：對日本而言，川普太不可信任且決策風格過於不穩定，日本在經貿發展上不會寄望於川普，只求損害控管。中國對自民黨持續執政變得更重要。預料日本將更積極尋求與中國合作推動區域經貿整合。

二、拜登當選：日本短期內將試探美國新政權態度，不會有太明顯的政策方向。1. 試探拜登對日本的安全承諾，包含釣魚台、東海、北韓、俄羅斯。2. 日本在美國安全體系的重要性。3. 拜登的中國政策、多邊經貿架構與國際建制的態度。

三、美國總統大選結束後，日本將於2021年10月22日前舉行眾議院大選，並再次產生新任首相與新內閣。換言之，從現在至少到2021年底的一年多，美日關係將處於摸索與磨合期。

表一、2019-2020年中日關係重大事件表

日期	事件	性質
2019年
2月1日	第16輪中日安全對話	機制對話
4月13日	日本外長河野太郎訪問北京，拜會李克強	高層互訪
	第5輪中日高級別經濟對話	機制對話
	中日外長會議	外長對話
4月25日	自民黨幹事長二階俊博以安倍特使身份拜會習近平 二階參與第2屆一帶一路高峰論壇	高層互訪
5月10日	中日第11輪高級別海洋磋商會議	機制對話
5月17日	中共中央政治局委員楊潔篪訪日，拜會安倍	高層互訪
	中日第6輪高級別政治對話：楊潔篪、谷內正太郎（長野）	機制對話
6月7日	中國駐日本新任大使孔鉉佑上任
6月27日	中日峰會：安倍、習近平（大阪G20）	元首峰會
8月1日	中日外長會議：河野、王毅（曼谷ASEAN外長會議）	外長對話
8月10日	中日第14輪戰略對話	機制對話
8月20日	河野太郎訪問北京，拜會李克強	高層互訪
	第9輪中日韓外長會議	機制對話
	中日外長會議：河野太郎、王毅	外長對話
9月26日	中日外長會議：茂木敏充、王毅（紐約聯合國大會），表示習近平訪日將是中日關係的新時代	外長對話
10月23日	中國國家副主席王岐山訪日，拜會安倍 王岐山參加德仁天皇正殿之儀	高層互訪
10月28日	自民黨幹事長二階俊博宣布取消訪問中國 第9輪中日執政黨交流機制會議取消	取消
11月4日	中日峰會：安倍、李克強（曼谷，ASEAN峰會）	元首峰會
11月25日	中國外長王毅訪日，拜會安倍	高層互訪
	中日外長會議	外長對話
	中日第1輪人文交流對話	機制對話
12月2日	第2屆中日第三方市場合作論壇（北京）	機制對話
12月6日	中日第7輪高級別政治對話：楊潔篪、北村滋（北京）	機制對話
12月23日	中日峰會：安倍、習近平（北京）	元首峰會
12月25日	中日峰會：安倍、李克強（成都）	元首峰會
2020年
1月14日	中日第15輪戰略對話	機制對話

四、日本在2021年底產生新首相前，菅義偉將持續安倍路線：1. 在軍事與安全上，繼續強化美日同盟牽制中國。2. 在經貿上會持續與中國合作，做為對美國的主要談判籌碼。3. 日本在國際政治上，會持續保持曖昧模糊，不明確選邊站。縱使在香港與新疆問題上，仍將保持低調與中性立場，避免刺激中國。（見附錄一）

五、習近平將利用菅義偉過渡內閣與延續安倍路線的機會，強推對東京的國是訪問，包含簽署第五份政治文件與定義「新時代的中日關係」。

六、2021年底大選前日本國內政治將進入權力鬥爭高峰期：1. 自民黨將上演中生代接班之爭（岸田文雄vs.河野太郎）。2. 河野太郎（57歲，麻生派）可能發動派系政變挑戰高齡79歲麻生太郎的派系領袖地位。3. 在野的立憲民主黨與國民民主黨合併，雖暫無實力挑戰自民黨，仍將形成較高的政治壓力。特別在自民黨發生內部權力矛盾的狀況下。

七、短期內日本新首相將不具備安倍蓄積七年多的政治能量，加上美日關係進入摸索期。日本將無法明確與即時應對快速變動的國際局勢以及中國的挑戰。日本的國際政治精算能力與行動力也將大打折扣。

附錄一、菅義偉2020年對中國軍力威脅、釣魚台、香港議題的發言

中國軍力威脅議題：

    菅義偉9月2日記者會上，關於中國增強導彈射程覆蓋日本等問題，強調日本將與美國攜手應對的方針。表示：「包括提高東亞地區的軍備透明度在內，就如何管理軍備進行討論很重要。希望與美國繼續緊密合作。」「中國的國防政策以及軍事動向是極為重大的關切事項，給予高度關注。」

釣魚台議題：

    中國海警船5月連續出現釣魚島附近，菅義偉5月12日在記者會上表示：「完全不能接受。」表示將繼續保持緊張感並與相關部門合作，做好尖閣諸島周邊警戒監視的萬全準備。

香港議題：

    對於《港區國安法》立法，菅義偉7月2日稱「令人遺憾」，並認為中國此舉削弱「一國兩制」的信用。對於前香港眾志成員周庭等人8月10日被警方以涉嫌違反《港區國安法》拘捕，菅義偉11日回應說，對香港持續的情況抱有重大憂慮，香港是日本極為重要的夥伴，雙方有緊密經濟聯繫與人文交往，認為在一國兩制下，維持自由開放體制及民主安定發展，是至關重要，日方將利用外長通話等各種機會，向中方表達立場。而被問到對中國制裁可能性的問題時，菅義偉僅表示「將和包括美國在內的相關國家合作，要求中國採取適當應對」。