美國對日本的外交與安全戰略:從日本首相菅義偉訪美談起

本中心林賢參教授於110年5月4日，與社團法人對外關係協會、臺師大東亞學系共同主辦「美國總統拜登就職百日的東亞觀察」座談會，並發表題為【美國對日本的外交與安全戰略:從日本首相菅義偉訪美談起】的論文。

一、            前言: 中共與美日同盟間的安全困境

　　新世紀以降，中共積極建構阻止美日同盟介入臺海議題、確保其對外「海洋交通線」(Sea Lines of Communication, SLOCs)安全、以及成為全球規模的海洋強權等戰略部署。在東海方面，中共海空軍積極在日本周邊海空域活動，常態性穿越日本西南海域進出西太平洋進行演訓，以及繞行台灣進行軍事威嚇，壓縮到台日兩國的防衛戰略空間；在南海方面，中共強勢地在南海吹沙造島、建構海空軍據點，企圖強化對南海主權的聲索。4月23日，習近平親赴海南，為075型兩棲攻擊艦—海南艦(4萬噸)、與長征18號戰略核潛艇、055型驅逐艦大連艦(1.2萬噸)等三艘中共海軍主戰艦艇服役授旗，再次驗證中共以「下餃子」的速度增強海軍戰力之說法。

　　美國國會研究處在去年12月公布的研究報告中，援引美國國防部的資料指出，截至2020年為止，中共海軍戰鬥艦共計333艘，比美軍的296艘，還多出37艘。如果扣除美軍在印太區域外的部署，既使再加上日本海上自衛隊的戰鬥艦艇，在數量上依然比中共艦艇遜色，讓美日兩國對於東亞地區的權力平衡感到不安。誠如退役美陸軍四星上將斯坦利･麥克里斯特爾（Stanley McChrystal）所言：「中共的軍事力量正以超乎想像的速度增長」，因而衍生出美日兩國與中共在印太區域的「安全困境」(security dilemma)。美國學者赫茲(John Herz)將稱:國家競相強化安全措施的結果，造成彼此間更大的不安，促使各自為因應最壞的情況而進一步提升安全措施，在此情況下，沒有任何國家可以感到完全的安全，權力競爭將會接踵而至。

二、            拜登政府對日本的期待與日本的戰略價值

　　相較於川普總統企圖以單打獨鬥的方式因應中共的崛起，拜登政府則採取結合同盟與國的力量，以平衡中共崛起所衍生的權力失衡或威脅，日本基於地緣位置、日本所擁有的經濟與產業科技力量、以及潛在的軍事力量等因素，被拜登賦以平衡中共的重責大任。

　　例如，拜登在確定當選美國總統後，接受菅義偉恭賀他當選的電話會談中，即主動表明釣魚台是用美日安保條約第五條；在就職後，拜登主動要求透過視訊召開首次的QUAD美日印澳四國高峰會議（3/12），形同表態支持日本所主導建構的自由開放印太戰略構想；隨後拜登派遣國務卿布林肯、國防部長奧斯丁訪日，出席在東京舉行的美日安保協議委員會、外交與國防部長聯席會議（2＋2），雙方共同認知到印太區域的安全環境日益嚴峻，同意透過有關雙方角色扮演、任務、能力的協議，進一步地深化合作以強化美日同盟的嚇阻與對應事態（deterrence and response）的能力，同聲表達反對片面在南海、東海變更現狀，反對中共在南海的非法海洋權益主張，強調台海和平與穩定的重要性，美方確認釣魚台是用美日安保條約第五條、反對任何有損日本在該島施政權的片面行動，確認透過ＱＵＡＤ的合作。為確保美日同盟承諾的有效性，雙方表明將實施雙邊以及多邊的演習與訓練，以強化嚇阻能力。

三、            台海安全與美日高峰會談

    拜登延續川普執政時的對中戰略目標，但是，實現目標的戰略途徑卻有所差異。例如，拜登政府於3/3公布《國家安全戰略暫行指南》（Interim National Security Strategic Guidance，INSSG），作為正版《國家安全戰略》出爐前的暫定指導方針。該暫定指針明確地將中共定位為「唯一具備經濟、外交、軍事、技術力量相結合以挑戰美國所建立的國際體制的競爭對手」。[1]其次，拜登於3/29舉行的就任後首次記者會上，也把美中關係定位為「21世紀民主與專制的較量」，並且揚棄川普與中共的單打獨鬥的途徑，重新糾合同盟友好國家共同對應中共的世紀大挑戰。[2]

    在拜登美中較量的戰略方針下，位於第一島鏈、連結東海與南海的台灣地緣戰略價值，即水漲船高:當台灣屬於美國陣營的戰略合作夥伴，台灣扮演的是將中共圍困在第一島鏈內的「絆腳石」；一旦台灣被中共併吞，將成為中共破解第一島鏈、進入太平洋的「墊腳石」。在參雜意識形態的美中「民主與專制的較量」格局下，避免民主台灣被中共併吞，不但是美中「民主與專制」誰勝誰負的重要觀察指標，擁有台灣地緣戰略價值的加持，讓美國更具有優勢地位。拜登政府在前述暫定戰略指針中，將台灣視為美國「關鍵的經濟與安全夥伴」，並且明確地指出:支持民主台灣，「符合美國長期承諾」。換言之，台灣是親美的民主政治體制價值，以及本身所擁有的地緣戰略價值，既是美國要確保免於受專制體制、中共侵略的民主夥伴，也是美國與中共較量舞台上不可或缺的戰略夥伴。

    在美中較量的舞台上，日本則是美國對抗中共所不可或缺、最具潛力的戰略同盟，這也是拜登在COVID-19疫情嚴峻下，選擇日本首相菅義偉作為首訪白宮的外國領袖之理由。從4/16發表的美日峰會共同聲明內容，可以看出以下幾點傾向:

(一)        再次確認美日同盟具有【全球夥伴關係】的民主價值同盟:共同聲明標題；新世紀以降美日兩國所追求的【世界中的日美同盟】；確保自由、民主主義、人權、法支配、國際法、多國間主義、包括自由公正經濟秩序在內的普世價值與共同原則之承諾。

(二)        塑造自由開放印太的日美同盟:尊重主權與領土完整性、和平解決紛爭、反對威壓，推動包括《海洋法公約》所賦予自由航行與飛航在內的海洋共通規範。

(三)        強化日美同盟的防衛合作與信賴關係:美國再度確認釣魚台屬於日美安保條約第五條適用範圍、包括核子傘在內的日本防衛承諾，日美兩國強化嚇阻與對應事態能力(2010年以降，每年定期召開「日米拡大抑止協議Extended Deterrence Dialogue (局長級2+2會議)」)、以及確認2+2會議共同文件內容(深化太空、網路在內所有跨領域合作等)。菅義偉表明將為了進一步強化同盟以及區域的安全，將強化日本自身的防衛力量(national defense capabilities)。

(四)        對中戰略同盟:點名對於中共在印太區域利用經濟及其他威壓手段在內、不符合國際規範的行動表示懸念，反對東海任何一方片面改變現狀的嘗試、中共在南海非法的(unlawful)海洋權益主張與活動，將南海的自由與開放視為美日堅定共有的利益(strong shared interest)；「強調台湾海峡和平與穩定的重要性，敦促両岸問題的和平解決」(We underscore the importance of peace and stability across the Taiwan Strait and encourage the peaceful resolution of cross-Strait issues)。

(五)        保留與中共對話與合作的餘地:雖然「共有香港與維吾爾族人権状況之深刻な懸念(serious concerns)」，但是「認識與中共坦率直接対話的重要性，將直接把懸念傳達給中共當局」、「在共通利益領域，與中共合作共同追求」(work with China on areas of common interest)   

四、結語:

    此次美日峰會最大的意義，在於為後冷戰時期美日同盟進行第三次定義，共同聲明第三節(新たな時代における同盟/ An Alliance for a New Era)，即揭櫫發展「新時代日美同盟」的指導綱要(對發展新同盟的投資)。

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[1] “Interim National Security Strategic Guidance,” March 3, 2021, The White House, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2021/03/NSC-1v2.pdf.

[2] 「拜登評估美中競爭：21世紀民主與專制的較量」，2021年3月29日，紐約時報中文網，https://cn.nytimes.com/usa/20210329/biden-china-democracy/zh-hant/。

http://www.deas.ntnu.edu.tw/front/_News/Events/news.php?ID=bnRudV9kZWFzJkV2ZW50cw==&Sn=2209

會議全程錄影參閱:

https://www.youtube.com/watch?v=4T1Op3roLVo