近期臺海情勢與美日「中」三邊關係發展論壇
本中心與中共研究雜誌社於2021/07/27，假台師大東亞系第一教室、以視訊會議的方式舉辦【近期臺海情勢與美日「中」三邊關係發展論壇】，議程如下:
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時間 |
活動內容 |
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08:30 / 09:00 |
報 到 |
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09:00 / 09:05 |
開幕式：林賢參(國立臺灣師範大學東亞學系教授兼主任) |
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09:05 / 10:00 |
主題一：臺海情勢與美「中」關係 |
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第 一 場 |
主持人：林賢參(國立臺灣師範大學東亞學系教授兼主任) |
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題綱及引言人：（依發言順序） ◎
現階段美「中」的戰略博弈 劉復國(國立政治大學國際關係研究中心研究員) ◎轉換期下美「中」關係與臺海安全 沈有忠(東海大學政治系教授) ◎拜登政權對「中國」的外交政策 翁履中(美國德州Sam Houston州立大學政治系教授) |
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評論人：林賢參(國立臺灣師範大學東亞學系教授兼主任) |
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10:00 / 10:10 |
Q&A時間（提問與綜合討論） |
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10:10 / 10:20 |
中場休息 |
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10:20 / 11:15 |
主題二：臺海情勢與日「中」關係 |
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第 二 場 |
主持人：林賢參(國立臺灣師範大學東亞學系教授兼主任) |
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討論提綱及引言人：（依發言順序） ◎
日本對兩岸關係的政策變化 郭仲熙 (外交部臺灣日本關係協會前秘書長) ◎地緣科技下的「中」日臺互動新模式 李世暉(國立政治大學日本研究學位學程教授) ◎美日同盟與臺海安全 陳文甲(台灣日本研究院顧問) |
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評論人：林賢參(國立臺灣師範大學東亞學系教授兼主任) |
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11:15 / 11:25 |
Q&A時間（提問與綜合討論） |
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11:25 / 11:30 |
閉幕式：林賢參(國立臺灣師範大學東亞學系教授兼主任) |
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活動照片:
一、
敵意螺旋上升的兩岸關係
蔡英文總統於2016年5月就任以來，拒絕以「一個中國，各自表述」為內涵的「九二共識」，北京當局遂片面地中斷臺海兩岸官方或半官方的交流關係。其後，由於兩岸政府對兩岸關係認知或定位的南轅北轍，再加上香港反送中運動所衍生形同讓香港「一國兩制」有名無實化的情勢發展，以及中共國家主席習近平提出具有「一國兩制」意涵的「兩制臺灣方案」引發臺灣內部的激烈反彈，導致兩岸敵對意識螺旋上升，讓國民黨執政時期所建構的兩岸和平交流機制已成不歸路。不僅如此，北京當局還開始對臺採取軍事威脅的動作。
106年版《國防報告書》指出，蔡總統執政一年多以來(2016年8月18日至2017年12月11日)，中共軍機在臺灣周邊海空域執行演訓次數達23次，航母「遼寧」號也有4次記錄。[1] 其後，共軍機艦在臺灣海空域活動成為常態，甚至在蔡總統當選連任後不久的去(2020)年2月上旬，也是中國大陸爆發新冠狀病毒(COVID-19)大流行期間，北京當局依然不放鬆對臺武嚇，持續出動軍機從臺灣南邊的巴士海峽飛至西太平洋演訓後，再從臺灣東北邊與沖繩之間的宮古海峽飛回基地。
其後，由於中共軍機擾臺次數持續攀升，國防部遂於去年9月9日開始，逐日公布軍機擾臺動態。根據國防部資料顯示，從該日起至今年7月25日止的320天，中共軍機擾臺次數高達194天，[2] 意味著中共軍機擾臺，已脫離政治表態的層次，而是轉向為將來武力犯臺、熟悉戰場環境的軍事活動。[3] 姑且不論北京當局是否為轉移內部不滿情緒或危機的因素，中共片面中斷兩岸交流、加大對臺武嚇力道的主要因素，在於對蔡政府不願意接受北京版「九二共識」或「一中框架」，以及美國持續推出友臺法案或措施，妨礙中共發展「平視」美國的大國海權發展戰略，亦即，將臺灣建設成為中共掌控西太平洋海權的墊腳石。
二、
美國挺臺政策威脅中共海洋強國的構想
在鄧小平以降的中共領導人均重視海洋發展，以期發展成為海洋強國。2002年11月，即將卸任的江澤民在中共第16屆黨大會政治報告內，首度寫入「海洋開發」項目。胡錦濤接班後，國務院於2003年5月頒布的《全國海洋經濟發展規劃綱要》，揭櫫建設「海洋強國」的目標。[4] 同樣地，胡錦濤即將交棒給習近平時，也在2012年11月中共第18屆黨大會政治報告，將「海洋強國」列為戰略目標。接棒後的習近平，即曾在各種講話場合表明，「建設海洋強國是中國特色社會主義事業的重要組成部分」、「海上通道是中國對外貿易和進口能源的主要途徑，保障海上航行自由安全對中方至關重要」、「建設強大的現代化海軍是建設世界一流軍隊的重要標誌，是建設海洋強國的戰略支撐，是實現中華民族偉大復興中國夢的重要組成部分」。[5] 有鑑於此，位於第一島鏈關鍵位置的臺灣如果與反中勢力結合，將成為阻礙中共進出西太平洋的「絆腳石」，如果中共「統一」臺灣，此一絆腳石將可轉變進軍太平洋的「墊腳石」。換言之，臺灣是中共發展全球規模海權強國不可或缺的一環，特別是在美中對立情勢下，臺灣地緣戰略的重要性不言可喻。
2016年12月2日，當選美國總統的川普（Donald J. Trump）接聽來自蔡總統的祝賀電話後，讓已出現裂痕的兩岸關係雪上加霜，雙方敵意持續加深。而在川普執政後，由於美中戰略競爭情勢加劇，作為牽制中共的臺灣地緣戰略價值也水漲船高，因而讓美國國會陸續通過具有友臺、護臺意涵的法案(如下表)。
表 川普任內美國國會制訂具有友臺意涵的法案
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制定時間 |
法案名稱 |
重要內容 |
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2018年2月28日 |
《臺灣旅行法案》(Taiwan Travel
Act) |
要求美國政府應增進臺美間各層級官員的互訪，允許高層文武官員訪臺，以及准許臺灣高層官員訪美，會晤包括國防部及國務院在內的美國政府官員。 |
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2018年12月12日 |
《亞洲再保證倡議法案》(Asia Reassurance Initiative Act) |
有關臺灣部分，重申美國基於《臺灣關係法》及「六項保證」對臺灣的安全承諾，籲請總統定期對臺軍售，並依據《臺灣旅行法》鼓勵美國資深官員訪臺。 |
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2019年10月29日 |
《臺灣邦交國保護提升倡議(臺北)法案》(Taiwan Allies
International Protection and Enhancement Initiative (TAIPEI) Act) |
主要目的為反制中共在國際上孤立臺灣的措施，要求美國行政部門利用影響力或其他工具，支持臺灣成為不以主權國家為參與資格的國際組織會員，並在其他適當組織中取得觀察員身分。敦促美國貿易代表署（USTR）應與美國國會協商，尋求機會進一步增強美臺雙邊經貿關係。 |
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2020年12月21日 |
《臺灣保證法》（Taiwan
Assurance Act of 2020） |
《2021年聯邦政府綜合撥款法》包裹法案之一，強調臺灣是美國印太戰略的一環 ，規定美國對臺軍售常態化，協助臺灣強化不對稱戰力；要求國務卿在法案生效後180天內，審視美臺關係相關規範並提交報告。 |
資料來源:作者自行整理。
其次，美國國會於2018年6月18日通過的2019年《國防授權法》(National
Defense Authorization Act)，要求行政部門協助強化臺灣防衛軍力，要求國防部長推動美臺軍事交流，並且向國會提出相關報告；此外，該授權法確認《臺灣關係法》以及雷根(Ronald
Reagan)總統於1982年所簽署的對臺「六項保證」，乃是今後美臺關係的基礎。其後各年度國防授權法，也再度確認此一基礎，並要求行政部門必須向國會提出協助臺灣強化防衛的簡報。
拜登(Joe Biden)就職後，今年3月3日提出《國家安全戰略暫行指南》（Interim
National Security Strategic Guidance），將中共定位為「唯一競爭對手」，表明將結合盟國與夥伴共同反制，並指出:「支持臺灣這個主要的民主政體、關鍵的經濟與安全夥伴，符合美國的長期承諾」。[6] 由於美軍印太司令部於2月下旬，依據2021年《國防授權法》所設置「太平洋嚇阻倡議」(Pacific
Deterrence Initiative, PDI)要求國會撥款2022年度預算47億美元(6年共274億)，在關島建構「統合防空與飛彈防禦」( Integrated Air and Missile
Defense, IAMD)系統，以及沿第一島鏈建構因應中共飛彈攻擊的防衛網絡等部署，[7] 凸顯臺灣的地緣戰略價值。因此，於7月23日通過的2022年《國防授權法》，要求國防部長提出協助臺灣提升防衛能力的計畫，以及美軍因應中共武力犯臺的嚇阻措施，對國會進行簡報。不僅如此，美眾議院外交委員會於7月14日通過為抗衡中共的《確保美國全球領導力與國際參與法》（Ensuring American Global Leadership and Engagement（EAGLE） Act），其中包裹了包括變更我駐美代表處名稱的五項友臺法案。[8]
在拜登政府將美中關係定位在「民主與專制的較量」格局下，避免臺灣被中共併吞，是美中較量誰將勝出的重要觀察指標，而臺灣的地緣戰略具有強化美國優勢的作用。換言之，臺灣是美國確保免於受專制獨裁體制宰制的民主夥伴，也是美國與中共較量舞臺上不可或缺的戰略夥伴。不過，在拜登賡續川普友臺、護臺政策下，讓臺美防衛合作獲得空前的提升，卻也同時讓已經惡化的兩岸關係持續走向深水區。
三、
日本「經美制中助台」的合縱戰略
在兩岸與美中兩組雙邊關係緊繃之際，中共警惕美國會建構「聯臺日制中」部署，並籌劃反制之道。由於日本野田佳彥內閣於2012年9月，收購釣魚臺列嶼三個島嶼後，中共派遣執法公務船常態性巡航釣魚臺周邊海域，建構出中日雙方執法公權力「同時存在，共同管理」的新現狀。不僅如此，中日雙方駐外使節透過駐在國媒體投書互嗆，展開無煙硝的外交筆戰，讓雙方關係陷入自1972年建交以來的最低潮。2014年1月，時任日本首相安倍晉三在瑞士達沃斯(Davos)舉行的「世界經濟論壇」(World Economic Forum, WEF)與記者會晤時，將當時的日中關係比喻為第一次大戰前的英國與德國關係，雙方應該防止可能出現的衝突。[9]
逐漸走向衝突邊緣的中日關係，在川普上任後的2017年5月，以安倍派遣自民黨幹事長二階俊博與安倍心腹、首相秘書官今井尚哉，率領大批日本企業出席在北京召開的「一帶一路國際合作高峰論壇」為契機，中日雙方於2018年恢復中斷近八年的外長與領袖的互訪，並且建構方便日本有實無名地參與「一帶一路」計畫的「中日第三方市場合作工作機制」，讓中日關係進入蜜月期。冰凍近八年的中日關係之所以能夠解凍，川普對外政策的不確定性扮演催化劑角色，才讓經濟上互有需求的日中兩國各退一步地求同存異，如果不是COVID-19疫情，習近平已經在2020年春天赴日本進行國是訪問，中日蜜月關係將會持續下去。不過，安倍內閣在改善與中共關係的同時，並未放鬆平衡中共威脅的「避險」(Hedging)戰略部署。[10] 日本除了持續增強西南海空域的防衛部署之外，也持續參與美印海軍聯合演訓「馬拉巴爾」(Malabar)，每年派遣直升機航母以「印度太平洋方面派遣訓練部隊」名義，赴印度洋與南海實施長期遠訓，以增強在南海與印度洋的「軍事存在」(Military Presence)。
不過，在確定習近平延期訪日後，中共海警局公務船便無忌憚地持續進入釣魚臺海域宣示主權。誠如日本學者小谷哲男所言，中共無意在東海與日本爆發直接衝突，乃是透過未達到武力攻擊程度的「灰色地帶強制」(Gray-Zone Coercion)措施，以圖和平管控東海情勢。[11] 根據日方統計，中共執法船艦於去年進入釣魚臺鄰接水域累計333天、1161船次，其中進入領海29天、88船次。與2019年相比較，進入鄰接水域多49天、140船次，進入領海則減少6天、26船次。而今年迄7月19日的200天期間，進入鄰接水域計192天、718船次，其中進入領海30天、76船次。值得注意的是，中共執法船艦從2月13日到7月19日止，創下連續停留鄰接水域167天的新紀錄。[12]
由於中共公務船進入釣魚臺海域宣示主權，並多次追逐在該海域作業的日本漁船，引發日本輿論與自民黨國會議員的反彈。自民黨外交部會於去年7月，向安倍提出反對習近平以國賓身分訪日決議文，而自民黨內次級團體也做成同樣決議文，於9月25日向新首相菅義偉提出，[13] 甚至有民間右翼團體發起百萬人反對習近平以國賓身分訪日簽名運動，這種反中傾向明確反映在民調數據。日本內閣府於去年10月實施輿論調查，回答對「中國」有親近感比率僅22%、沒有親近感則高達77.3%；日本「言論NPO」與中國國際出版集團於翌月共同實施輿論調查，回答對「中國」印象不好的比率更高達89.5%。[14] 另一方面，日本放送協會(NHK)於今年6月輿論調查，回答感受到中共軍事威脅的比率高達八成，[15]
在黨內與民意反中傾向，以及拜登修補同盟信賴關係的驅動下，菅義偉對中態度漸趨於強硬。2020年10月6日，日本主導建構以中共為假想敵的日美印澳「四方安全對話」(Quadrilateral Security Dialogue, QUAD/QSD)，在東京召開第二次外長級會議。其次，日美印三國海軍定期聯合演訓「馬拉巴爾」(Malabar)接納澳洲加入，於11月上旬分別在孟加拉灣與阿拉伯海舉行演訓，讓暌違13年的日美印澳四國海軍演訓機制復活，更讓QUAD對話機制升級為具有具體軍事合作行動的安全合作機制。不僅如此，QUAD領袖會議也在拜登主導下，於3月12日以視訊的方式召開，確認QUAD合作建構「自由開放印度太平洋」(Free and
Open Indo-Pacific, FOIP)願景的決心。[16]
3月16日，美日外交與國防部長聯席會議（2＋2會議）發表共同聲明表示，日本承諾將強化日本防衛力量，以有助於美日同盟嚇阻與對應事態能力之強化，並且在此基礎上載入「強調臺海和平與穩定的重要性」（台湾海峡の平和と安定の重要性を強調した）。[17] 在確保拜登政府支持後，菅義偉利用訪美與拜登會談的機會，將確保「臺海和平與穩定」的承諾提升為領袖層級。4月16日發表的日美領袖共同聲明，再次寫入「強調臺湾海峡和平與穩定的重要性」，並且將「敦促両岸問題的和平解決」(両岸問題の平和的解決を促す)。不僅如此，日本還將強調臺海安全與穩定的議題寫入其後發表的G7外長會議(5月6日)與領袖會議(6月13日)共同聲明。如果再加上6月15日發表的美國與歐盟(EU)領袖會議共同聲明，也寫入「強調臺灣海峡和平與穩定的重要性」字眼，不難看出日美同盟在取得共識後，共同遊說其他G7國家支持的努力，首度讓G7國家在臺海安全議題上形成共識，對中共具有一定程度的嚇阻力。
四、
結語
日美同盟乃是確保臺海和平與穩定的關鍵因素，乃是無庸置疑。一旦日美同盟失去對臺海安全與穩定的主導權，甚至讓臺灣成為中共進出西太平洋的「不沉航母」，並掌控南海北端入口，戰後由美國主導的亞太區域權力結構，將會出現形同地殼變動的大變化。
美國對臺安全承諾，雖然沒有受到條約的束縛，但是，美國透過國內法規定或者是如前述雙邊或多邊會議共同聲明的表述，乃是舉世皆知的事實。如果美國放任中共佔領臺灣，將嚴重傷害美國對包括日本在內的同盟國安全承諾之可信度，日本將被迫做出美中兩國二選一的抉擇。當臺灣被中共佔領，第一島鏈內圍的黃海、東海、臺海、南海將會成為「中國海」，隔著東海與中共相望的日本，其連結南海與印度洋、形同生命線的「海洋運輸線」(Sea
Line of Communication, SLOCs)將受制於中共，如果美國無意或無力承擔與中共爆發衝突的風險，將會導致日美同盟體系瓦解，日本只能做出「扈從」(bandwagon)於中共的不情願抉擇。值此之際，美國勢力將被迫撤離第一島鏈，退居到關島、夏威夷。
由此可知，確保臺海和平與穩定以維持現狀不變，最符合日美兩國的國家利益。為此，日美「2＋2會議」曾分別於2005年與2011年發表共同聲明，明確地將「和平解決臺海問題」列為日美同盟在亞太區域的共同戰略目標。有鑑於近期臺海情勢緊張加劇，為避免遭遇臺海情勢演變成日本的「存立危機事態」，日本承諾將增強軍事力量，以及增加日本在同盟架構內的任務分擔，俾便強化美國繼續扮演確保臺海安全與穩定的意願。冷戰期間，日本陷入憂慮被美國「捲入」(Entanglement)戰爭的同盟困境，在後冷戰時期則是陷入憂慮遭到美國「背棄」(Abandonment)的困境，因此，日本才會想方設法要將美國捲入日本可能面對的日中戰爭，以期確保美國對日安全承諾與日美同盟的防衛合作，嚇阻中日戰爭的爆發。4月16日發表的日美峰會共同聲明，即是日本將美國捲入以共同因應中共威脅的謀略作為，具有為後冷戰時期日美同盟進行第三次定義的戰略意涵。
[1] 國防部國防報告書編纂委員會編，《106年國防報告書》，臺北:國防部，2017年12月，頁38。
[2] 〈即時軍事動態〉，國防部，https://www.mnd.gov.tw/PublishTable.aspx?Types=%E5%8D%B3%E6%99%82%E8%BB%8D%E4%BA%8B%E5%8B%95%E6%85%8B&title=%E5%9C%8B%E9%98%B2%E6%B6%88%E6%81%AF&Page=1。
[3] 西村金一，〈台湾の旧式潜水艦をなぜか怖がる中国軍 激増する台湾への領空侵犯で明らかになった中国軍の実態〉，JB-press，2021年7月15日，https://jbpress.ismedia.jp/articles/-/66060。
[4] 林賢參，〈中共海權發展戰略與日中東海爭議〉，《戰略與評估》，第2卷第4期(Winter
2011)，頁63-88。
[5] 〈建設海洋強國，習近平從這些方面提出要求〉，中国共产党新闻网，2019年7月11日，https://www.bbc.com/zhongwen/trad/comments_on_china/2013/08/130808_coc_china_dream_maritime_power。http://cpc.people.com.cn/BIG5/n1/2019/0711/c164113-31226894.html
[6] The
White House,《Interim
National Security Strategic Guidance》, MARCH 03, 2021,
https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/03/03/interim-national-security-strategic-guidance/.
[7] 合六強，〈米国の「太平洋抑止イニシアティブ」とその行方 ――「欧州抑止イニシアティブ」との比較の観点から〉，2021-03-22 ，日本国際問題研究所，https://www.jiia.or.jp/column/post-68.html。
[8] 〈美眾院外委會通過抗中法案 駐美代表處可望以台灣為名〉，中央通訊社，2021年7月16日，https://www.cna.com.tw/news/firstnews/202107160009.aspx。
[9] 〈安倍:中日不要重演一戰英德關係〉，香港文匯網，2014年1月23日，http://news.wenweipo.com/2014/01/23/IN1401230004.htm。
[10] 有關日本建構對中避險戰略，可參閱:林賢參，〈第二次安倍晋三内閣の対中ヘッジング戦略〉，《問題と研究》，第43巻2号(2014年4-6月)， 27-64ページ。
[11] Tetsuo
Kotani, “The East China Sea: Chinese Efforts to Establish a ‘New Normal’
and Prospects for Peaceful Management,” July
8, 2017, Maritime Issues,
http://www.maritimeissues.com/politics/the-east-china-sea-chinese-efforts-to-establish-a-new-normal-and-prospects-for-peaceful-management.html.
[12] 〈尖閣諸島周辺海域における中国海警局に所属する船舶等の動向と我が国の対処〉，海上保安庁，https://www.kaiho.mlit.go.jp/mission/senkaku/senkaku.html。
[13] 〈菅首相、試練の対中外交 習氏来日、自民に反対論〉，時事新聞，2020年9月26日，https://www.jiji.com/jc/article?k=2020092501158&g=pol。
[14] 〈外交に関する世論調査—日本と中国〉(世論調査報告書－令和2年10月調査)，內閣府，https://survey.gov-online.go.jp/r02/r02-gaiko/index.html；〈中国印象「良くない」89% 共同調査、日本の感情悪化〉，日本経済新聞，2020年11月17日，https://www.nikkei.com/article/DGXMZO66354590X11C20A1000000/l。
[15] 〈中国の安全保障面の脅威 8割が「感じる」 NHK世論調査〉，NHK，2021年6月15日，https://www3.nhk.or.jp/news/html/20210615/k10013083981000.htm。
[16] 〈展望日本菅義偉內閣的日「中」關係〉，《展望與探索》，第19卷第3期，9-17頁。
[17] 〈日米安全保障協議委員会〉，外務省，20213年3月16日，https://www.mofa.go.jp/mofaj/na/st/page1_000942.html。
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