新南向政策與南太島國關係:以日澳為師

美中對立下國際新情勢研析與建議論壇  109/9/30

---王文岳助理教授論文之與談稿

林賢參教授

國立臺灣師範大學東亞系

        蔡政府新南向政策對象的18個國家，雖然包括大洋洲的澳洲與紐西蘭，卻把位於紐澳周邊的南太平洋14個島國排除在外。在新南向政策啟動之際，我國在南太島國擁有帛琉、馬紹爾群島、吉里巴斯、諾魯、索羅門群島、吐瓦魯等6個邦交國，如果是以其經濟規模太小而予以排除，凸顯出蔡政府的政策規劃欠缺整體外交戰略思維。

    事實上，在陳水扁政府時期，曾於2006年9月在帛琉召開第一屆「台灣與太平洋友邦元首高峰會議」，我國在南太6個邦交國均與會，並發表「帛琉宣言」，強調要在「能力建構」、「經濟發展」、「社會文化」等三大領域進行合作，並將落實「執法訓練」、「數位政府」、「觀光」、「醫療衛生」、「替代能源與環境保護」、「經濟夥伴」、「農漁業合作」、「南島文化」等8項合作計畫。翌年10月12日，則在馬紹爾群島召開第二屆峰會，以「邁向一個健康、活力的綠色太平洋社區」為主題，為我與南太友邦多邊合作建立良好的機制。其後，雖然馬英九總統曾於2010年3月訪問南太6個邦交國，蔡英文總統於2017年10月、2019年3月分別出訪吉里巴斯以外的南太5友邦，陳水扁政府所建構的「台灣與太平洋友邦元首高峰會議」機制卻未能持續舉辦下去。

       另一方面，中共則基於整體海權發展略戰略的規劃，積極對南太進行外交攻勢，並且將南太列為其海上絲綢之路的一環。中共邦交國巴布亞紐幾內亞於2018年11月，利用舉辦亞太經合會(APEC)非正式領袖會議的機會，不但邀請中共國家主席習近平進行國事訪問，並且邀集部分南太島國領袖與習近平舉行小型峰會，由此可見中共已成功擴大在南太影響力。在此基礎下，中共於2019年9月16、20日，分別與我邦交國馬紹爾與吉里巴斯建交，正凸顯中共在南太外交攻勢的猛烈。因此，為確保我國在南太外交陣營，我國應該加強與美日澳等國合作，並且仿效澳洲與日本強化南太外交的作法。

澳洲總理出訪南太挹注援助資金補破網

      視南太島國為後院的澳洲，已經警覺到中共對南太的外交攻勢，澳洲總理莫里森(Scott Morrison)為抗衡中共對南太國家的影響力，在巴布亞紐幾內亞舉辦APEC峰會召開前，承諾挹注南太島國20億美元設立基礎設施銀行，以提供南太島國貸款整備基礎設施，莫里斯並誓言，要把與南太島國的關係放在澳洲外交戰略的「前沿和中心」。由於美日兩國同樣關切中共在南太的勢力擴張，再加上美日澳三國已簽署前述基礎設施夥伴關係備忘錄，三方應該可以在南太基礎設施整備議題上合作，並且弱化中共資金援助的誘惑力。2019年新年過後，莫里森為補強南太外交陣營，分別訪問萬那杜(Vanuatu)與斐濟(Fiji)，而這是澳洲總理第一次造訪斐濟。根據美國國防部2019年1月14日發表《中國全球擴張對美國國防影響評估》指出，中共試圖在萬那杜修建軍事基地，聲稱「一帶一路」港灣建設項目能讓中共海軍在一些港口部署後勤設施和資源，將影響到美軍的海外部署、訓練和後勤，莫里森訪問萬那杜的政策目標明確。因為，一旦中共成功地在南太取得軍事基地，澳洲連結美國與日本的海洋運輸線，恐有受制於中共之虞，因而影響到美日澳三國的防衛合作。

日本成立南太專責機制並提出政策方針

        日本未強化與南太島國的連結，除了積極參與太平洋島國論壇之外，於1997年另外建構日本與南太14島國、澳紐兩國之間的對話機制「太平洋島國高峰會議」，每三年在東京召開，於2018年18-19日在福島召開第八次峰會。2012年召開的第六屆「日本與太平洋島國論壇峰會」發表的文件，將「加深島國對日本防衛政策與活動的瞭解」納入對南太島國的援助措施當中，同一年發表的『防衛白皮書』，即出現以下的紀載：「中國正加強與太平洋島國的關係，除在巴布亞紐幾內亞進行石油、天然氣、鈷礦開採外，亦與巴紐締結軍事合作協定。此外，除對其他島國積極地持續進行經濟援助之外，與斐濟、東加之間亦進行軍事交流」。

        有鑑於中共在南太島國的外交攻勢，日本也與澳洲同樣積極補強對南太外交。2019年1月14~16日，日本首相顧問薗浦健太郎(國家安全保障擔當)率領外務省、水產廳、經濟產業省、國土交通省、海上保安廳、環境省、防衛省等官僚赴帛琉(Palau)訪問，與帛琉副總統兼司法部長森格鮑（Fleming Umiich Sengebau）舉行會談，針對海洋安全、經濟社會開發、貿易投資、觀光、漁業等廣泛議題交換意見，雙方一致同意將為實現「自由開放印太」而繼續合作。其後，1月16~19日轉赴馬紹爾、密克羅尼西亞，分別與馬紹爾群島總統海妮(Hilda Heine)、密克羅尼西亞總統帕努埃洛(David Panuelo)舉行會談。

        薗浦健太郎在結束南太訪問後的2月8日，偕同另一位首相顧問、負責國土強韌等業務的和泉洋人，共同召集由相關省廳局長級官僚所構成的「太平洋島國協力推進會議」，強調各省廳必須採取同一步驟，以強化與南太島國的關係；今後將針對如何強化連結性、財政健全性、確保國土強韌性、持續可能發展、促進經貿投資等領域進行討論，以期具體化並擴充對南太島國的必要援助措施。歷經三個月的討論後，「太平洋島國協力推進會議」於5月17日，提出題為「今後對太平洋島國政策的方向性:為追求更美好未來的三項措施」政策文件，揭櫫「在南太島國地區，促進、維持支持實現自由開放印太的區域環境」的政策目標，而其具體措施主要著眼於確保區域穩定與安全(日本承諾提供裝備器材與培育人才，協助南太國家建構維護海洋安全的能力，並且派遣自衛隊機艦進行訪問，以維持強化自衛隊在南太的存在感)，以及建構強韌且持續可能的南太島國發展(挹注基礎設施建設以強化防災、救災、重建與復興能力等。

        2019年8月4~9日，日本外務大臣河野太郎(當時)在結束東協擴大外長會議之後，轉赴南太四島國斐濟、帛琉、密克羅尼西亞、馬紹爾訪問，這是日本外務大臣自1987年以來、睽違32年後首次到訪南太島國。河野太郎於8月5日，在訪問首站的斐濟發表政策演說，闡述前述「今後對太平洋島國政策的方向性」政策文件所列舉的三項措施，強調將全力協助南太島國人民建構一個「積極活力、充滿機會與創新的未來」。接替河野外務大臣職務的茂木敏充，於今年8月20日訪問巴布亞紐幾內亞，與總理馬拉普(Hon. James Marape)舉行會談，並且發表「提升未來兩國關係意圖聲明」。日本外務大臣連續兩年到訪南太島國，即說明了現階段日本確保對南太島國影響力的決心。不僅如此，日本防衛省也規劃於今年4月5日，與擁有軍事力量的南太三島國巴紐、斐濟、東加王國，以及與南太關係密切的美國、英國、法國、澳洲等國在東京召開多邊國防部長對話，牽制中共的意圖明顯，后因疫情影響而延期。

結語

        日澳兩國基於「政經分離」的思維，積極與中共發展經濟關係。畢竟中共的龐大市場與經濟發展潛能，是澳洲天然資源與農產輸出的重要夥伴，也是日本經濟擺脫「失去二十年」夢靨所不可或缺的。不過，由於中共基於國家發展戰略、特別是尋求發展成為全球性的海權大國，從地緣戰略的角度來看，中共發展包括南太島國在內的印太區域國家的關係，誠屬必然。但是，由於中共與歐美日等西方民主國家異質性的獨裁政權體制，其勢力擴張引發相關國家之不安，亦屬必然。因此，我國推動新南向政策以拓展海外經貿利益與國際活動空間之際，既可以妥善利用相關國家的對中警戒心態，緊密化與我國的經貿關係，也可以取實而不計名地擴展外交活動空間。

        其次，面對中共強力推動南太外交，挖走我國在南太兩個邦交國之際，我國應仿效日澳兩國對南太外交的補破網做法，強化與南太島國的外交關係，將南太4個邦交國納入新南向政策對象國，協助南太島國強固國土與防災等基礎建設整備，並且利用美日澳等國不樂見中共在南太勢力擴張的立場，尋求與渠等合作的機會，以固守我國在南太島國的外交陣地。